CAA75 · 7ème chambre — 14 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure 
 Par deux requêtes, M. A B a demandé au Tribunal administratif de Paris : 
 - d'une part, d'annuler la décision du 19 décembre 2018 par laquelle le préfet de police a refusé de lui indiquer s'il était inscrit aux fichiers du renseignement territorial ainsi que la décision implicite par laquelle la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a refusé de lui communiquer les informations sollicitées et d'enjoindre au préfet de police de communiquer les actes autorisant la création des fichiers du renseignement territorial et d'effacer les données le concernant figurant dans ces fichiers, 
 - d'autre part, d'annuler la décision du 31 décembre 2018 par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de lui indiquer s'il était inscrit aux fichiers " Prévention des atteintes à la sécurité publique " (PASP) et " Enquêtes administratives liées à la sécurité publique " (EASP) ainsi que la décision implicite par laquelle la CNIL a refusé de lui communiquer les informations sollicitées et d'enjoindre au ministre de l'intérieur de communiquer les actes autorisant la création de ces fichiers et d'effacer les données le concernant figurant dans ces fichiers. 
 Par un jugement nos 1903227, 1903228 du 11 décembre 2020, le Tribunal administratif de Paris, après avoir joint ces deux requêtes, a : 
 - transmis au Conseil d'Etat les conclusions de la demande de M. B tendant à l'annulation des décisions par lesquelles le préfet de police et le ministre de l'intérieur ont refusé de lui communiquer les informations le concernant susceptibles d'être enregistrées dans les fichiers du renseignement territorial au titre de la sûreté de l'Etat, 
 - ordonné au ministre de l'intérieur et au préfet de police, avant dire droit, de produire les autres informations le concernant susceptibles de figurer dans les fichiers du renseignement territorial, 
 - rejeté les conclusions à fin d'annulation des décisions implicites de la CNIL. 
 Par un jugement nos 1903227, 1903228 du 12 mars 2021, le Tribunal, après avoir reçu des éléments qui n'ont pas été soumis au contradictoire, a rejeté le surplus des conclusions des demandes de M. B. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 12 mai 2021, le 16 septembre 2021 et le 4 avril 2023, M. B, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler les jugements du 11 décembre 2020 et du 12 mars 2021 du Tribunal administratif de Paris ; 
 2°) d'annuler la décision du 19 décembre 2018 par laquelle le préfet de police a refusé de lui indiquer s'il était inscrit aux fichiers du renseignement territorial, ensemble la décision implicite de la CNIL refusant de lui communiquer ces mêmes informations ;  
 3°) d'annuler la décision du 31 décembre 2018 par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de lui indiquer s'il était inscrit aux fichiers du renseignement territorial, ensemble la décision implicite de la CNIL refusant de lui communiquer ces mêmes informations ; 
 4°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et au préfet de police de communiquer les actes autorisant la création des fichiers dénommés " Prévention des atteintes à la sécurité publique " (PASP) et " Enquêtes administratives liées à la sécurité publique " (EASP) ainsi que de tous les autres fichiers composant le renseignement territorial ; 
 5°) d'enjoindre au préfet de police et au ministre de l'intérieur de procéder à l'effacement des données le concernant et figurant illégalement dans les fichiers PASP et EASP et dans tous les fichiers du renseignement territorial ; 
 6°) de mettre à la charge de l'Etat et du préfet de police la somme de 5 000 euros chacun sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les jugements ne répondent pas aux moyens tirés de la durée de conservation des informations en litige et de l'accès illégal des autorités suisses au contenu des fichiers en cause et le jugement du 12 mars 2021 est insuffisamment motivé en ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le jugement du 11 décembre 2020 a omis de statuer sur les moyens et conclusions relatifs aux fichiers PASP et EASP ; 
 - les jugements sont irréguliers pour avoir été rendus à l'issue d'une procédure ne respectant pas le principe du contradictoire ; 
 - la présence d'informations le concernant dans les fichiers du renseignement territorial, de surcroît portées à la connaissance des autorités suisses, constitue une violation des articles 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 1er du premier protocole additionnel à cette convention ; 
 - rien ne justifie que des données le concernant soient collectées au sein du fichier EASP, dès lors qu'il n'a jamais été informé de ce qu'il aurait fait l'objet d'une enquête administrative et que des données le concernant pourraient être collectées au sein de ce fichier, ainsi que l'exige l'article R. 236-9 du code de la sécurité intérieure ; 
 - rien ne justifie que des données le concernant soient collectées au sein du fichier PASP, au regard des dispositions de l'article R. 236-11 du code de la sécurité intérieure ; 
 - la présence d'informations le concernant dans les fichiers du renseignement territorial ainsi que la durée de conservation de ces données constituent une violation de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la présence d'informations le concernant dans les fichiers en cause, ainsi que la durée de conservation de ces données portent également atteinte à sa liberté d'aller et venir garantie par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
     
 M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du président de la Cour du 20 septembre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, ensemble son préambule, et notamment la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;  
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ; 
 - le décret n° 2019-536 du 29 mai 2019 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Hamon,  
 - les conclusions de Mme Jurin, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Denis, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a demandé au ministre de l'intérieur et au préfet de police de lui indiquer s'il était ou non inscrit aux fichiers dénommés " Prévention des atteintes à la sécurité publique " (PASP) et " Enquêtes administratives liées à la sécurité publique " (EASP) ainsi qu'aux autres fichiers composant le renseignement territorial. Par deux requêtes distinctes, il a demandé au Tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler les décisions des 19 décembre 2018 et 31 décembre 2018 par lesquelles, respectivement, le préfet de police et le ministre de l'intérieur ont refusé de lui indiquer s'il était ou non inscrit dans ces fichiers, ainsi que les décisions implicites par lesquelles la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) aurait refusé de lui communiquer les informations ainsi sollicitées. M. B fait appel des deux jugements par lesquels le Tribunal, après avoir joint ces deux requêtes, a, le 11 décembre 2020, transmis au Conseil d'Etat les conclusions de sa demande tendant à l'annulation des décisions de refus de communication d'informations susceptibles de figurer dans les fichiers considérés au titre de la sûreté de l'Etat, ordonné avant dire droit la production, hors contradictoire, des autres informations le concernant susceptibles de figurer dans ces fichiers et rejeté les conclusions à fin d'annulation de décisions implicites de la CNIL, puis, le 12 mars 2021, a rejeté le surplus des conclusions de ses demandes. 
 Sur la régularité du jugement du 11 décembre 2020 :  
 2. En premier lieu, l'article L. 5 du code de justice administrative dispose que : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ". 
 3. Si le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce qu'une décision juridictionnelle puisse être rendue sur la base de pièces dont une des parties n'aurait pu prendre connaissance, il en va nécessairement autrement en ce qui concerne les informations susceptibles d'être contenues dans un fichier intéressant la sécurité publique, dont le refus de communication constitue l'objet même du litige. Il suit de là que, lorsque, dans le cadre de l'instruction d'un recours dirigé contre le refus de communiquer des informations relatives à une personne susceptible d'être mentionnée dans un tel fichier, l'autorité gestionnaire refuse la communication de ces informations au motif que celle-ci porterait atteinte aux finalités du fichier, afin d'assurer l'effectivité du droit au recours, il lui appartient néanmoins, non seulement, de verser au dossier de l'instruction écrite contradictoire tous éléments appropriés sur leur nature et les motifs fondant le refus de les communiquer mais aussi, à la demande du juge, de verser l'intégralité de ces informations au dossier de l'instruction écrite, sans qu'elles soient communiquées aux autres parties, de façon à permettre à la juridiction de se prononcer en connaissance de cause sur la légalité de la décision de refus.  
 4. Par suite, le Tribunal administratif de Paris n'a pas porté une atteinte irrégulière au principe du contradictoire en invitant le ministre de l'intérieur et le préfet de police, avant dire droit, à produire les informations concernant M. B et susceptibles de figurer dans les fichiers du renseignement territorial sans que ces pièces soient communiquées à ce dernier, pour être à même d'apprécier le bien-fondé du motif invoqué par le ministre et par le préfet à l'appui de leur refus de transmission de ces informations, fondé sur le risque d'atteinte à la sécurité publique à la prévention duquel contribuent ces fichiers. 
 5. En deuxième lieu, les motifs du jugement du 11 décembre 2020 mentionnent que l'article R. 236-1 du code de la sécurité intérieure porte sur le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé " Enquêtes administratives liées à la sécurité publique " (EASP) et l'article R. 236-11 de ce code sur celui dénommé " Prévention des atteintes à la sécurité publique " (PASP), lesquels forment, ensemble, les fichiers du renseignement territorial. Par suite, si ce jugement avant dire droit vise les conclusions des demandes de M. B seulement comme portant sur les fichiers du renseignement territorial, il n'en résulte pas que le Tribunal aurait omis de se prononcer, avant dire droit, sur les conclusions et moyens relatifs aux fichiers EASP et PASP. 
 6. En troisième lieu, pour demander l'annulation du jugement du 11 décembre 2020, qui a réservé tous les moyens des parties sur lesquels il ne statuait pas expressément, M. B ne peut utilement soutenir qu'il ne répond pas à ses moyens tirés de la durée de conservation des informations en litige et de l'accès illégal des autorités suisses au contenu des fichiers en cause. 
 Sur la régularité du jugement du 12 mars 2021 : 
 7. M. B, pour demander au Tribunal d'ordonner l'effacement des données susceptibles de le concerner et figurant dans les fichiers du renseignement territorial, soutenait que ces données auraient été conservées dans ces fichiers au-delà de la durée légale. En se bornant à énoncer qu'au vu des éléments transmis par le ministre, le requérant n'était pas fondé à soutenir que le ministre de l'intérieur et le préfet de police auraient méconnu son droit à accéder à ces fichiers ou les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ou auraient commis une erreur manifeste d'appréciation, ni qu'ils auraient méconnu son droit d'aller et venir, le Tribunal n'a pas mis les parties et le juge d'appel en mesure de savoir s'il avait procédé à la vérification de la durée de conservation des informations figurant, le cas échéant, dans ces fichiers. M. B est ainsi fondé à soutenir que ce jugement est insuffisamment motivé. Par suite, il y a lieu d'en prononcer l'annulation. 
 8. Il y a lieu pour la Cour de statuer par la voie de l'évocation sur les conclusions dirigées contre le jugement du 12 mars 2021 et par celle de l'effet dévolutif de l'appel sur les conclusions dirigées contre le jugement du 11 décembre 2020. 
 Sur la légalité des décisions du ministre de l'intérieur et du préfet de police : 
 9. Aux termes de l'article 105 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, dans sa version en vigueur à la date du présent arrêt, applicable aux fichiers intéressant la sécurité publique en vertu de l'article 87 de la même loi : " La personne concernée a le droit d'obtenir du responsable de traitement la confirmation que des données à caractère personnel la concernant sont ou ne sont pas traitées et, lorsqu'elles le sont, le droit d'accéder auxdites données ainsi qu'aux informations suivantes : / 1° Les finalités du traitement ainsi que sa base juridique ; / 2° Les catégories de données à caractère personnel concernées ; / 3° Les destinataires ou catégories de destinataires auxquels les données à caractère personnel ont été communiquées, en particulier les destinataires qui sont établis dans des Etats n'appartenant pas à l'Union européenne ou au sein d'organisations internationales ; / 4° Lorsque cela est possible, la durée de conservation des données à caractère personnel envisagée ou, à défaut lorsque ce n'est pas possible, les critères utilisés pour déterminer cette durée ; / 5° L'existence du droit de demander au responsable de traitement la rectification ou l'effacement des données à caractère personnel, et l'existence du droit de demander une limitation du traitement de ces données ; / 6° Le droit d'introduire une réclamation auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés et les coordonnées de la commission ; / 7° La communication des données à caractère personnel en cours de traitement ainsi que toute information disponible quant à leur source ". L'article 106 de la même loi dispose que : " I.- La personne concernée a le droit d'obtenir du responsable de traitement : / 1° Que soient rectifiées dans les meilleurs délais des données à caractère personnel la concernant qui sont inexactes ; / 2° Que soient complétées des données à caractère personnel la concernant incomplètes, y compris en fournissant à cet effet une déclaration complémentaire ; / 3° Que soient effacées dans les meilleurs délais des données à caractère personnel la concernant lorsque le traitement est réalisé en violation des dispositions de la présente loi ou lorsque ces données doivent être effacées pour respecter une obligation légale à laquelle est soumis le responsable de traitement ; () ". Aux termes de l'article 107 de la même loi : " I.- Les droits de la personne physique concernée peuvent faire l'objet de restrictions selon les modalités prévues au II du présent article dès lors et aussi longtemps qu'une telle restriction constitue une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique en tenant compte des droits fondamentaux et des intérêts légitimes de la personne pour : / 1° Eviter de gêner des enquêtes, des recherches ou des procédures administratives ou judiciaires ; / 2° Eviter de nuire à la prévention ou à la détection d'infractions pénales, aux enquêtes ou aux poursuites en la matière ou à l'exécution de sanctions pénales ; / 3° Protéger la sécurité publique ; / 4° Protéger la sécurité nationale ; / 5° Protéger les droits et libertés d'autrui. / Ces restrictions sont prévues par l'acte instaurant le traitement. / II.- Lorsque les conditions prévues au I sont remplies, le responsable de traitement peut : / 1° Retarder ou limiter la communication à la personne concernée des informations mentionnées au II de l'article 104 ou ne pas communiquer ces informations ; / 2° Refuser ou limiter le droit d'accès de la personne concernée prévu à l'article 105 ; / 3° Ne pas informer la personne du refus de rectifier ou d'effacer des données à caractère personnel ou de limiter le traitement de ces données, ni des motifs de cette décision, par dérogation au IV de l'article 106. / III.- Dans les cas mentionnés au 2° du II du présent article, le responsable de traitement informe la personne concernée, dans les meilleurs délais, de tout refus ou de toute limitation d'accès ainsi que des motifs du refus ou de la limitation. Ces informations peuvent ne pas être fournies lorsque leur communication risque de compromettre l'un des objectifs énoncés au I. Le responsable de traitement consigne les motifs de fait ou de droit sur lesquels se fonde la décision et met ces informations à la disposition de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. / IV.- En cas de restriction des droits de la personne concernée intervenue en application des II ou III, le responsable de traitement informe la personne concernée de la possibilité, prévue à l'article 108, d'exercer ses droits par l'intermédiaire de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Hors le cas prévu au 1° du II, il l'informe également de la possibilité de former un recours juridictionnel ". 
 10. Aux termes de l'article R. 236-1 du code de la sécurité intérieure : " Le ministre de l'intérieur (direction centrale de la sécurité publique et préfecture de police) est autorisé à mettre en œuvre un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé " Enquêtes administratives liées à la sécurité publique ", ayant pour finalité de faciliter la réalisation d'enquêtes administratives en application des articles L. 114-1, L. 114-2 et L. 211-11-1 du présent code et de l'article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité par la conservation des données issues de précédentes enquêtes relatives à la même personne y compris celles intéressant la sûreté de l'Etat. () ". Aux termes de l'article R. 236-9 du même code : " I. - Le droit d'opposition prévu aux articles 110 et 117 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ne s'applique pas au présent traitement. / () / III. - () / Afin d'éviter de gêner des enquêtes, des recherches ou des procédures administratives ou judiciaires ou d'éviter de nuire à la prévention ou à la détection d'infractions pénales, aux enquêtes ou aux poursuites en la matière ou à l'exécution de sanctions pénales, de porter atteinte à la sécurité publique ou la sécurité nationale, les droits d'accès, de rectification, d'effacement et à la limitation peuvent faire l'objet de restrictions en application des 2° et 3° du II et du III de l'article 107 de la même loi. () ". Aux termes de l'article R. 236-11 du même code : " Le ministre de l'intérieur (direction générale de la police nationale) est autorisé à mettre en œuvre un traitement de données à caractère personnel dénommé " Prévention des atteintes à la sécurité publique ", ayant pour finalité de recueillir, de conserver et d'analyser les informations qui concernent des personnes physiques ou morales ainsi que des groupements dont l'activité individuelle ou collective indique qu'elles peuvent porter atteinte à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat. / Ce traitement a notamment pour finalité de recueillir, de conserver et d'analyser les informations qui concernent les personnes susceptibles de prendre part à des activités terroristes, de porter atteinte à l'intégrité du territoire ou des institutions de la République ou d'être impliquées dans des actions de violence collectives, en particulier en milieu urbain ou à l'occasion de manifestations sportives. () ". L'article R. 236-19 du même code prévoit, pour ce traitement, les mêmes dispositions que celles de l'article R. 236-9 pour le traitement EASP. Enfin l'article R. 236-46 de ce même code dispose que : " Le ministre de l'intérieur (direction générale de la police nationale et préfecture de police) est autorisé à mettre en œuvre des traitements de données à caractère personnel destinés à conserver, gérer et exploiter les documents élaborés et collectés, dans l'exercice de leurs missions de renseignement territorial, par les services relevant du service central du renseignement territorial de la direction centrale de la sécurité publique et par la direction du renseignement de la préfecture de police ". 
 11. L'état de l'instruction ne permettant pas à la Cour d'exercer pleinement son office, il y a lieu d'ordonner, avant dire droit, au ministre de l'intérieur et des outre-mer de produire, dans un délai de deux mois et hors contradictoire, l'intégralité des informations concernant M. B, autres que celles intéressant la sûreté de l'Etat, susceptibles d'être contenues dans un fichier du renseignement territorial ainsi que, s'il y a lieu, tous éléments de nature à déterminer, à la date de cette production, si leur collecte, leur utilisation, leur communication et leur conservation respectent les exigences légales. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 12 mars 2021 est annulé. 
 Article 2 : Est ordonnée, avant dire droit, la production à la Cour par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, dans les conditions précisées dans les motifs du présent arrêt, l'intégralité des informations concernant M. B, autres que celles intéressant la sûreté de l'Etat, susceptibles d'être contenues dans un fichier du renseignement territorial ainsi que, s'il y a lieu, tous éléments de nature à déterminer, à la date de cette production, si leur collecte, leur utilisation, leur communication et leur conservation respectent les exigences légales.  
 Article 3 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt, sont réservés jusqu'en fin d'instance. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au préfet de police. 
 Copie en sera adressée à la Commission nationale de l'informatique et des libertés. 
 Délibéré après l'audience du 16 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Fombeur, présidente de la Cour, 
 - M. Jardin, président de chambre, 
 - Mme Hamon, présidente assesseure, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 P. HAMON 
 La présidente, 
 P. FOMBEUR 
 La greffière, 
 C. BUOTLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.