CAA75 · 5ème Chambre — 28 octobre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Veolia Eau - Compagnie Générale des Eaux a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'Etat à lui verser une indemnité correspondant à la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE) et à la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité (TDCFE) qu'elle estime avoir indûment supportées au titre des années 2015 à 2018.  
 Par une ordonnance n° 2006813 du 26 avril 2021, la présidente de la 1ère section du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 juin 2021, le 24 février 2023, le 15 décembre 2023 et le 5 mars 2024, la société Veolia Eau - Compagnie Générale des Eaux, représentée par Me Espasa-Mattei du cabinet d'avocats Jeausserand Audouard, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'ordonnance attaquée ;  
 2°) de condamner l'Etat au versement de la somme totale de 2 629 034 euros au titre des taxes locales sur la consommation finale d'électricité (TLCFE) supportées à tort, soit 680 034 euros au titre de l'année 2015, 743 950 euros au titre de l'année 2016, 593 539 euros au titre de l'année 2017 et 611 511 euros au titre de l'année 2018, augmentée des intérêts moratoires ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la fin de non-recevoir qui lui est opposée doit être écartée dès lors que l'exception de recours parallèle ne peut être opposée à une société qui a introduit une action indemnitaire, lorsque celle-ci n'est pas le redevable légal de la taxe et n'est pas titulaire du droit à remboursement ;  
 - le tribunal, qui n'a pas recherché la nature de la responsabilité invoquée pour apprécier la compétence juridictionnelle, a commis une erreur de droit en considérant que le litige relevait de la compétence du juge judiciaire ; le juge administratif est compétent pour connaître de la demande qui n'a pas pour objet de rechercher la responsabilité du fait des actes accomplis par l'administration dans la détermination de l'assiette des impositions litigieuses mais porte sur la responsabilité de l'Etat résultant du maintien de dispositions législatives incompatibles avec le droit de l'Union européenne ;  
 - son action indemnitaire est recevable ; en effet, en premier lieu, la prescription quadriennale s'applique dans tous les cas non visés par la loi spéciale que constitue le livre des procédures fiscales en matière de prescription ; or les TLCFE, qui ne sont pas établies et recouvrées par les services fiscaux de la direction générale des finances publiques (DGFIP), sont des prélèvements de nature fiscale relevant de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat qui ne sont pas régis par les dispositions de l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales, lesquelles ne constituent pas un principe général du contentieux fiscal ; en deuxième lieu, l'exception de recours parallèle ne peut lui être opposée dès lors qu'elle n'est pas le redevable légal des TLCFE et ne disposait ainsi d'aucun droit à remboursement ; en troisième lieu, la voie de recours prévue à l'article L. 1617-5 du  code général des collectivités territoriales n'est ouverte qu'au redevable légal des TLCFE, ce qui n'est pas son cas, et n'est, au surplus, ouverte qu'au seul débiteur d'une créance des collectivités territoriales ayant fait l'objet d'un titre exécutoire ;  
 - la France a institué une taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) prévue à l'article 266 quinquies C du code des douanes, qui était assise sur la quantité d'électricité d'une puissance supérieure à 250 kilovoltampères (" KVa "), pour répondre à ses engagements communautaires consistant à instaurer une accise harmonisée ; il en résulte que les taxes s'ajoutant à cette dernière doivent être considérées comme d'" autres impositions indirectes " frappant l'électricité au sens du droit de l'Union européenne ;  
 - or, les TLCFE ne respectent pas les règles posées par la directive 2008/118/CE du 16 décembre 2008 relative au régime général d'accise ; en effet, ces taxes ne poursuivent pas de finalité spécifique, au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne ; le principe de l'unicité de l'accise s'oppose à la mise en place de plusieurs accises et la possibilité de créer des impositions indirectes sur la consommation d'électricité n'a nullement pour objet de permettre le contournement de ce principe ; en outre, les TLCFE et la TICFE ne forment pas un tout indissociable assimilable à une triple accise ; 
 - même en admettant la possibilité de cumuler plusieurs accises, les TLCFE ne respectaient pas les règles de taxation de l'accise prévues par les directives 2008/118/CE et 2003/96/CE ; en effet, tout d'abord, le taux de l'accise doit être uniforme ; les Etats membres de l'Union européenne ne peuvent dès lors pas prévoir une modulation de leur taux en raison de la situation géographique de la mise à consommation d'électricité, ni une exonération de certains consommateurs à raison de la puissance souscrite ; or, le taux des TLCFE varie en fonction des communes et départements en contrariété avec le principe d'uniformité de l'accise ; la disparité géographique des taux de taxation méconnaît en outre le principe de l'égalité de traitement des consommateurs dans une situation pourtant comparable ; en outre l'accise doit en principe s'appliquer à toutes les consommations d'électricité, ce qui n'est pas le cas des TLCFE ;  
 - dès lors, elle est en droit d'obtenir une réparation du préjudice au titre de la responsabilité de l'Etat, les TLCFE qui lui ont été directement répercutées sur ses factures d'électricité constituant un préjudice qui résulte de l'application d'une loi non conforme à la directive.  
 Par des mémoires, enregistrés le 30 janvier 2023 et le 21 avril 2023, le ministre de l'intérieur, conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - les objectifs d'une directive ne peuvent être utilement invoqués dès lors que celle-ci a été transposée en droit français (CE 15 novembre 2021 n° 434742 ; CE 15 février 2021 n° 435026) et, en l'espèce, la directive 2008/118/CE du Conseil dont se prévaut la société requérante a fait l'objet d'une transposition en droit interne par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 et les décrets n° 2010-631 et 2010-632 du 9 juin 2010 ; par suite il n'est peut être soutenu que les TLCFE méconnaîtraient les principes posés par la directive 2008/118/CE du 16 décembre 2018 ;  
 - en tout état de cause, les TLCFE ne méconnaissent pas ces principes ; en effet, au cours des exercices en litige, l'accise harmonisée était constituée du cumul des TLCFE et de la TICFE ; la directive du 16 décembre 2008 permet explicitement, à son article 4 paragraphe 2, que les niveaux minima de taxation de l'électricité puissent être atteints par le cumul de plusieurs impositions indirectes autres que la taxe sur la valeur ajoutée ; en outre, la Cour de justice de l'Union européenne n'a jamais constaté l'existence d'un principe d'unicité de l'accise et elle a rappelé l'absence d'incidence de l'affectation budgétaire des taxes frappant la consommation d'électricité sur la qualification en tant qu'accise.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 octobre 2023 et le 1er février 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - son mémoire se substitue à celui adressé le 30 janvier 2023 par le ministère de l'intérieur et des outre-mer ;  
 - en application de l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales, l'action en réparation de la société ne peut porter que sur une période postérieure au 1er janvier 2017 ; l'action est ainsi irrecevable au titre des années 2015 et 2016 ;  
 - les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors que la société requérante ne fait valoir aucun préjudice distinct du montant des TLCFE qu'elle a acquittées et qu'une contestation relative à ces taxes ne peut être présentées que dans les formes et délais prévus par l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;  
 - les conditions de la mise en cause de la responsabilité de l'Etat du fait des lois ne sont pas réunies ;  
 - en effet, d'une part, les TLCFE sont conformes au droit européen ; au cours des exercices en litige, l'accise harmonisée était constituée du cumul des TLCFE et de la TICFE ; la directive énergie permet explicitement, à son article 4 paragraphe 2, que les niveaux minima de taxation de l'électricité puissent être atteints par le cumul de plusieurs impositions indirectes autres que la taxe sur la valeur ajoutée ; en outre, la Cour de justice de l'Union européenne n'a jamais constaté l'existence d'un principe d'unicité de l'accise et elle a rappelé l'absence d'incidence de l'affectation budgétaire de taxes frappant la consommation d'électricité sur la qualification en tant qu'accise ;  
 - d'autre part, en l'absence d'attestation du paiement du montant total des factures de TLCFE par les fournisseurs d'électricité, la société requérante ne justifie pas du chiffrage de son préjudice qui ne peut être validé en l'état ; par conséquent, le préjudice dépourvu de caractère certain n'est pas indemnisable.  
 Par ordonnance du 7 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 8 avril 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 ; 
 - la directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; 
 - l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 30 mai 2024 (C-743/22) ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Delage, 
 - les conclusions de Mme de Phily, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me  Espasa-Mattei et Me Renaudin, représentant la société Veolia Eau-Compagnie Générale des Eaux.  
 Une note en délibéré présentée pour la société Veolia Eau-Compagnie Générale des Eaux a été enregistrée le 7 octobre 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Veolia Eau - Compagnie Générale des Eaux a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'Etat à lui verser une indemnité correspondant à la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE) et à la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité (TDCFE) qu'elle estime avoir indûment supportées au titre des années 2015 à 2018. Par une ordonnance n° 2006813 du 26 avril 2021 dont la société relève appel, la présidente de la 1ère section du tribunal administratif de Paris a rejeté la demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.  
 Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :  
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 2333-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Il est institué, au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substitués au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité visée à l'article L. 2224-31, une taxe communale sur la consommation finale d'électricité, relevant du code NC 2716 de la nomenclature douanière ". Aux termes de l'article L. 2333-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " La taxe mentionnée à l'article L. 2333-2 s'applique dans les mêmes conditions que celles mentionnées à l'article L. 3333-2 ". Aux termes de l'article L. 2333-4 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " La taxe mentionnée à l'article L. 2333-2 est assise selon les mêmes règles que celles mentionnées à l'article L. 3333-3. / Lorsque la taxe est instituée au profit de la commune, le conseil municipal en fixe le tarif en appliquant aux montants mentionnés à l'article L. 3333-3 un coefficient multiplicateur unique choisi parmi les valeurs suivantes : 0 ; 2 ; 4 ; 6 ; 8 ; 8,50 () ". Aux termes du cinquième alinéa de l'article L. 2333-5 du même code, dans sa version applicable au litige : " Le droit de reprise de la commune, les réclamations relatives à l'assiette et au recouvrement de la taxe ainsi que les contestations relatives aux poursuites s'effectuent dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article L. 3333-3-3 ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 3333-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Il est institué, au profit des départements et de la métropole de Lyon, une taxe départementale sur la consommation finale d'électricité relevant du code NC 2716 de la nomenclature douanière. / II.- Le fait générateur de la taxe intervient lors de la livraison de l'électricité par un fournisseur à chaque point de livraison, situé en France, d'un utilisateur final. () ". Aux termes de l'article L. 3333-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " La taxe mentionnée à l'article L. 3333-2 est assise sur la quantité d'électricité fournie ou consommée, exprimée en mégawattheures ou fraction de mégawattheure () 3. Le conseil départemental applique aux montants mentionnés aux 1 et 2 un coefficient multiplicateur unique choisi parmi les valeurs suivantes : 2 ; 4 ; 4,25 (). " Aux termes du I. de l'article L. 3333-3-3 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le droit de reprise des collectivités territoriales bénéficiaires de la taxe s'exerce jusqu'au 31 décembre de la troisième année qui suit celle au cours de laquelle la taxe est devenue exigible ". 
 4. Enfin, aux termes de l'article L. 199 du livre des procédures fiscales : " En matière d'impôts directs et de taxes sur le chiffre d'affaires ou de taxes assimilées, les décisions rendues par l'administration sur les réclamations contentieuses et qui ne donnent pas entière satisfaction aux intéressés peuvent être portées devant le tribunal administratif. Il en est de même pour les décisions intervenues en cas de contestation pour la fixation du montant des abonnements prévus à l'article 1700 du code général des impôts pour les établissements soumis à l'impôt sur les spectacles. / En matière de droits d'enregistrement, d'impôt sur la fortune immobilière, de taxe de publicité foncière, de droits de timbre, de contributions indirectes et de taxes assimilées à ces droits, taxes ou contributions, le tribunal compétent est le tribunal judiciaire. Les tribunaux judiciaires statuent en premier ressort. () ". Il résulte de ces dispositions que les tribunaux de l'ordre judiciaire sont seuls compétents pour connaître de toutes les contestations concernant l'assiette et le recouvrement de la TCCFE et de la TDCFE, ces taxes revêtant le caractère de contributions indirectes. Toutefois, la juridiction administrative est seule compétente pour connaître des actions indemnitaires introduites par les personnes qui supportent financièrement ces taxes, lorsqu'elles entendent rechercher la responsabilité pour faute de l'Etat ou de toute autre personne publique du fait de son activité normative, qu'elle soit législative ou réglementaire.  
 5. A l'appui de ses conclusions indemnitaires dirigées contre l'Etat, présentées devant le tribunal administratif de Paris, la société requérante soutenait notamment que la TCCFE et la TDCFE mises à sa charge méconnaissaient les principes posés par la directive 2008/118/CE du 16 décembre 2008 relative au régime général d'accise et que cette illégalité était constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à son égard. Par suite, dès lors qu'était en cause la responsabilité de l'Etat du fait de son activité législative, c'est à tort que la présidente de la première section du tribunal administratif de Paris a estimé que les conclusions de la société requérante tendant à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices subis relevaient de la compétence de la juridiction judiciaire. 
 6. L'ordonnance attaquée doit, pour ce motif, être annulée comme irrégulière.  
 7. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de renvoyer l'affaire devant le tribunal administratif de Paris pour qu'il statue à nouveau sur la demande de la société Veolia Eau -Compagnie Générale des Eaux.  
 Sur les frais du litige : 
 8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros à verser à la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : L'ordonnance n° 2006813 du 26 avril 2021 du tribunal administratif de Paris est annulée.  
 Article 2 : La société Veolia Eau - Compagnie Générale des Eaux est renvoyée devant le tribunal administratif de Paris pour qu'il soit statué sur sa demande.  
 Article 3 : L'Etat versera à la société Veolia Eau - Compagnie Générale des Eaux une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Veolia Eau - Compagnie Générale des Eaux, au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au secrétaire général du gouvernement.  
 Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Barthez, président de chambre, 
 - M. Delage, président assesseur, 
 - M. Dubois, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe de la cour, le 28 octobre 2024.  
 Le rapporteur, 
 Ph. DELAGELe président, 
 A. BARTHEZ 
 La greffière, 
 E. VERGNOL 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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 N°21PA035130