CAA75 · 3ème chambre — 6 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Caraïbes Pirates a demandé au tribunal administratif de Guadeloupe d'annuler l'arrêté du 17 février 2017 par lequel le directeur du parc national de la Guadeloupe a restreint l'autorisation d'activités commerciales de l'établissement Caraïbes Pirates sur le site des îlets Pigeon, classé en cœur de parc national. 
 Par un jugement n° 1700394 du 31 octobre 2017, le tribunal administratif de Guadeloupe a rejeté sa demande. 
 Par un arrêt n° 17PA23609 du 30 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Paris a, sur appel de la société Caraïbes Pirates, annulé ce jugement et l'arrêté du directeur du parc national de la Guadeloupe du 17 février 2017.  
 Par une décision n° 435662 du 15 novembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi formé par l'établissement public Parc national de la Guadeloupe, annulé cet arrêt du 30 juillet 2019 et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Paris. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, des mémoires et une note en délibéré, enregistrés le 21 novembre 2017, le 11 octobre 2018, le 29 octobre 2018 et le 28 juin 2019 et, après cassation, des mémoires enregistrés le 29 septembre 2022 et le 1er décembre 2022, la société Caraïbes Pirates, représentée en dernier lieu par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 1700394 du 31 octobre 2017 du tribunal administratif de Guadeloupe ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 17 février 2017 du directeur du parc national de la Guadeloupe ; 
 3°) de mettre à la charge de l'établissement public Parc national de la Guadeloupe une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - il n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire ; 
 - il est illégal en ce qu'il ne comporte pas de mention de sa durée d'application ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article 4 du décret du 3 juin 2009 pris pour l'adaptation de la délimitation et de la réglementation du parc national de la Guadeloupe aux dispositions du code de l'environnement issues de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006, ainsi que le principe du parallélisme des formes, faute d'avoir été pris après l'avis du conseil scientifique de l'établissement public Parc national de la Guadeloupe ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article 13 du décret précité du 3 juin 2009 en prévoyant une autorisation d'activités pour une durée de trois ans ; 
 - l'arrêté attaqué, en supprimant l'activité de bouée tractée, a procédé au retrait illégal d'une décision créatrice de droits ; 
 - l'arrêté attaqué repose sur des faits matériellement inexacts ; les procès-verbaux constatant des manquements à l'exercice des activités autorisées sont irréguliers et non opposables ;  
 - il existe une inadéquation entre les manquements allégués et l'arrêté attaqué, qui restreint les activités de location de kayaks et de randonnée palmée et interdit toute activité de bouée tractée ; 
 - l'arrêté litigieux porte une atteinte disproportionnée au principe d'égalité et à la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2017 et, après cassation, des mémoires enregistrés le 17 décembre 2021 et le 17 octobre 2022, ainsi que des pièces non communiquées, enregistrées le 23 janvier 2023, l'établissement public Parc national de la Guadeloupe, représenté par Me Audouin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Caraïbes Pirates au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la requête d'appel est irrecevable dès lors qu'elle ne comporte aucun moyen d'appel dirigé contre le jugement attaqué ; 
 - les moyens soulevés par la société Caraïbes Pirates ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 ; 
 - le décret n° 2009-614 du 3 juin 2009 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Mme C A a été désignée rapporteure publique par une décision du 20 
 janvier 2023 de la présidente de la Cour, en application de l'article R. 222-24 du code de justice administrative. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B,  
 - les conclusions de Mme Marion, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Weigel, représentant la société Caraïbes Pirates,  
 - et les observations de Me Audouin, représentant l'établissement public Parc national de la Guadeloupe. 
 Une note en délibéré, présentée pour l'établissement public Parc national de la Guadeloupe, a été enregistrée le 30 janvier 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Depuis 2012, la société Caraïbes Pirates est autorisée, par le directeur de l'établissement public Parc national de la Guadeloupe, à pratiquer des activités commerciales de kayak et de randonnée palmée ainsi qu'une activité de découverte par bouée tractée sur le site des îlets Pigeon, classé en cœur du parc national. Par un arrêté du 17 février 2017, le directeur du parc national a abrogé son précédent arrêté du 30 juin 2015 afin de modifier l'encadrement des activités nautiques commercialisées par la société, d'une part, en autorisant la location de kayaks et la pratique de randonnée palmée à une fréquence plus restreinte que celle précédemment autorisée et, d'autre part, en supprimant l'autorisation de pratiquer l'activité de bouée tractée.  
 2. La société Caraïbes Pirates a saisi le tribunal administratif de Guadeloupe d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 février 2017. Le tribunal administratif a rejeté sa demande par un jugement du 31 octobre 2017. Par un arrêt du 30 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement ainsi que l'arrêté du 17 février 2017. Cet arrêt a été annulé par une décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, du 15 novembre 2021 qui a renvoyé l'examen de l'affaire à la cour. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par l'établissement public Parc national de la Guadeloupe : 
 3. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". 
 4. La requête d'appel enregistrée le 21 novembre 2017 réitère les moyens soulevés en première instance contre l'arrêté attaqué, mais pour plusieurs d'entre eux sous une autre forme et comporte une critique du raisonnement suivi par les premiers juges. Dans ces conditions, la requête d'appel ne se borne pas à reproduire intégralement et exclusivement les écritures de première instance et satisfait aux exigences de motivation prévues par l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'établissement public Parc national de la Guadeloupe doit être écartée.  
   
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 331-1 du code de l'environnement : " Un parc national peut être créé à partir d'espaces terrestres ou maritimes, lorsque le milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l'atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu'ils comportent présentent un intérêt spécial et qu'il importe d'en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution. / Il est composé d'un ou plusieurs cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, ainsi que d'une aire d'adhésion (). " Aux termes de l'article L. 331-4-1 du même code  : " La réglementation du parc national et la charte prévues par l'article L. 331-2 peuvent, dans le cœur du parc : / 1° Fixer les conditions dans lesquelles les activités existantes peuvent être maintenues ; / 2° Soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire la chasse et la pêche, les activités commerciales, (), toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore et, plus généralement, d'altérer le caractère du parc national. / (). ". Par ailleurs, l'article 13 du décret du 3 juin 2009 pris pour l'adaptation de la délimitation et de la réglementation du parc national de la Guadeloupe aux dispositions du code de l'environnement issues de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006, qui figure parmi les règles générales de protection applicables dans le cœur du parc national de la Guadeloupe énoncées au titre II de ce décret, prévoit que : " Les activités artisanales et commerciales existantes, ou prévues au programme d'aménagement, et régulièrement exercées à la date de publication du présent décret sont autorisées. / Les changements de localisation de ces activités et l'exercice d'une activité différente dans les locaux où elles s'exerçaient sont soumis à autorisation du directeur de l'établissement public. Des activités artisanales et commerciales nouvelles ou de nouveaux établissements peuvent être autorisés par le directeur (). ". Enfin, aux termes des dispositions du II de la modalité 20 de l'annexe 2 de la charte de territoire du parc national de la Guadeloupe relative aux modalités d'application de la réglementation dans les cœurs du parc : " Le directeur peut délivrer des autorisations individuelles de changement de localisation et d'exercice d'une activité différente lorsque celle-ci est compatible avec les usages existants, qu'elle n'entraîne pas l'augmentation significative du flux de clientèle et qu'elle n'a aucun impact notable, direct ou indirect, sur les milieux naturels, les habitats naturels, les espèces, la diversité biologique et les paysages. / L'autorisation individuelle précise notamment les modalités, périodes et lieux. ".  
 6. Il résulte des dispositions précitées que dans le cœur du parc national de la Guadeloupe, le directeur du parc dispose d'un pouvoir de police spéciale pour autoriser et réglementer les activités commerciales nouvelles ou les changements de localisation ou d'exercice d'activités existantes, dans le but d'assurer le développement de la faune et de la flore et de préserver le caractère du parc national.  
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Aux termes de l'article        L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles () ". Enfin, aux termes de l'article L. 122-1 du même code :  " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. ".   
 8. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 17 février 2017 par lequel le directeur du parc national de la Guadeloupe a encadré plus strictement les activités autorisées de la société Caraïbes Pirates dans le cœur du parc a été édicté en vue d'assurer une protection effective de la faune et de la flore protégées, face à des pratiques de nature à leur causer des dommages. Dans ces conditions, l'arrêté litigieux a le caractère d'une mesure de police administrative, et ce alors même qu'il est intervenu à la suite de plusieurs infractions commises par la société Caraïbes Pirates. Par suite, il devait être motivé en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et être ainsi précédé d'une procédure contradictoire, permettant à la société Caraïbes Pirates d'être informée de la mesure qu'il était envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fondait, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations.  
 9. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 9 mars 2016, le directeur du parc national de la Guadeloupe a transmis à la société Caraïbes Pirates un rapport de manquement administratif établi à la suite d'une infraction constatée le 25 février 2016 en l'invitant à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. Par un courrier du 2 juin 2016 intervenu au cours d'échanges ultérieurs, le directeur du parc a indiqué devoir " reconsidérer " l'activité de bouée tractée exercée par la société Caraïbes Pirates. Si cette dernière a répondu à ces deux courriers par des lettres des 23 mai et 23 juin 2016, de tels échanges ne sauraient être regardés comme satisfaisant à l'obligation d'une procédure contradictoire préalable. A cet égard, il n'est pas établi que le directeur du parc national de la Guadeloupe ait porté à la connaissance de la société Caraïbes Pirates son intention de prendre un arrêté encadrant plus strictement ses activités commerciales à la suite d'infractions constatées le 25 février 2016 mais également le 31 décembre 2016 et consistant à supprimer l'autorisation d'activité de bouée tractée ainsi qu'à restreindre la fréquence des activités autorisées de location de kayaks et de randonnée palmée. Si l'établissement public Parc national de la Guadeloupe se prévaut de l'attitude des dirigeants de la société à l'encontre des agents du parc lors du manquement constaté le 31 décembre 2016 et de la nécessité d'assurer la protection de l'environnement, de tels éléments ne caractérisent pas, en l'espèce, des circonstances exceptionnelles, ni une situation d'urgence justifiant de ne pas recourir à la procédure contradictoire prévue par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration alors au demeurant qu'un délai d'un mois et demi s'est écoulé entre le dernier manquement constaté et l'arrêté litigieux. Par suite, la société Caraïbes Pirates est fondée à soutenir, sur le fondement de ce moyen soulevé pour la première fois en appel, que la mesure attaquée est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière qui l'a privé d'une garantie. 
 10. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la société Caraïbes Pirates est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Guadeloupe a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du directeur du parc national de la Guadeloupe du 17 février 2017. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'établissement public Parc national de la Guadeloupe la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Caraïbes Pirates et non compris dans les dépens, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Caraïbes Pirates, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par l'établissement public Parc national de la Guadeloupe et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : Le jugement n° 1700394 du 31 octobre 2017 du tribunal administratif de Guadeloupe et l'arrêté du 17 février 2017 du directeur du Parc national de la Guadeloupe sont annulés. 
 Article 2 : L'établissement public Parc national de la Guadeloupe versera une somme de 1 500 euros à la société Caraïbes Pirates au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par l'établissement public Parc national de la Guadeloupe au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Caraïbes Pirates et à l'établissement public Parc national de la Guadeloupe. 
 Copie en sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.  
 Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Ivan Luben, président de chambre, 
 - Mme Gaëlle Mornet, première conseillère. 
 - Mme Gaëlle Dégardin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 G. BLe président, 
 I. LUBEN 
 Le greffier, 
 E. MOULINLa République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.