CAA31 · 3ème chambre — 6 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B C a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'avis défavorable émis, le 13 novembre 2018, par le ministre de l'intérieur à sa demande tendant à être autorisé à exploiter des postes de jeux de loterie et de paris de la société Française des jeux au sein du bar tabac " Le Saint-Clair " situé à Alès ainsi que la décision du 17 janvier 2019 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1900795 du 26 mars 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée au greffe de la cour administrative de Marseille le 7 avril 2021, puis, le 11 avril 2022, devant la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire enregistré le 22 septembre 2022, M. C, représenté par Me Vergani, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 26 mars 2021 du tribunal administratif de Nîmes ; 
 2°) d'annuler l'avis défavorable émis le 13 novembre 2018 par le ministre de l'intérieur à sa demande tendant à être autorisé à exploiter des postes de jeux de loterie et de paris de la société Française des jeux au sein du bar tabac " Le Saint-Clair " situé à Alès ainsi que la décision du 17 janvier 2019 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux ; 
 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer d'émettre un avis favorable à sa demande d'exploitation de postes de jeux de loterie et paris de la Française des jeux sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la date à laquelle l'arrêt à intervenir aura acquis force de chose jugée ; 
 4°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - le tribunal a entaché sa décision d'une erreur de droit en procédant à une substitution de motifs alors, d'une part, que les motifs invoqués par le ministre ne permettent pas de fonder l'avis défavorable émis à l'égard de sa demande et, d'autre part, qu'il a été privé de garanties tenant à l'absence de mise en demeure préalable, de procédure contradictoire et de communication de son dossier ; 
 - les décisions litigieuses méconnaissent l'article 10 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ; 
 - elles sont entachées d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation dès lors, d'une part, que les mentions relatives à la procédure pénale dans laquelle il a été mis en cause ont fait l'objet d'un effacement du fichier de traitement des antécédents judiciaires, d'autre part, que les faits invoqués pour fonder les décisions litigieuses étaient connus de l'autorité administrative dès 2015 et n'ont pas, pour autant, entraîné un retrait de son précédent agrément, enfin, que son professionnalisme et son exemplarité sont reconnus tandis qu'il n'a jamais fait l'objet d'une condamnation pénale et présente un comportement exemplaire. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient, en renvoyant à ses écritures et pièces de première instance, que les moyens soulevés par l'appelant ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. C. 
 Par une ordonnance du 28   juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 3 octobre 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ; 
 - le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 ; 
 - le décret n° 85-390 du 1er avril 1985 ; 
 - l'arrêté du 5 août 2009 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la police judiciaire ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A D ; 
 - et les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C, gérant associé du bar tabac " Le Saint-Clair " situé à Alès (Gard) a sollicité, auprès de la société La Française des jeux, une autorisation en vue de lui permettre d'exploiter des postes de jeux de loterie et de paris au sein de son établissement. Le 13 novembre 2018, le service central des courses et jeux du ministère de l'intérieur a émis un avis défavorable à cette demande, dont l'intéressé a été informé par une lettre de la société Française des jeux du 15 novembre 2018. M. C relève appel du jugement du 26 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'avis défavorable du ministre de l'intérieur du 13 novembre 2018 précité et de la décision du 17 janvier 2019 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux présenté par un courrier du 11 décembre 2018. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Il résulte de ce qui précède que la requête de M. C doit être regardée comme dirigée, d'une part, contre l'avis défavorable émis par le ministre de l'intérieur le 13 novembre 2018 à sa demande tendant à être autorisé à exploiter des postes de jeux et paris de la société Française des jeux et, d'autre part, contre la décision du 17 janvier 2019 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux du 11 décembre 2018. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 18-1 du décret du 9 novembre 1978 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés par l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 et de l'article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994, alors en vigueur : " I. - Lorsque la société La Française des jeux autorise des personnes privées à exploiter des postes de jeux de loterie, son autorisation est accordée après avis conforme du ministre de l'intérieur émis en considération des enjeux d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs, mentionnés à l'article 1er de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. () / Le ministre notifie l'avis défavorable à La Française des jeux et à la personne qui a demandé l'autorisation. Cette personne peut en demander les motifs au ministre. () ". Aux termes de l'article 19-1 du décret du 1er avril 1985 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de pronostics sportifs autorisés par l'article 42 de la loi de finances pour 1985, alors en vigueur : " I. - Lorsque la société La Française des jeux autorise des personnes privées à exploiter des postes de jeux de pronostics sportifs, son autorisation est accordée après avis conforme du ministre de l'intérieur émis en considération des enjeux d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs, mentionnés à l'article 1er de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. () / Le ministre notifie l'avis défavorable à La Française des jeux et à la personne qui a demandé l'autorisation. Cette personne peut en demander les motifs au ministre () ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article 5 de l'arrêté du 5 août 2009 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la police judiciaire : " I. - Au titre de ses missions de police administrative, le service central des courses et jeux est chargé du contrôle et de la surveillance des établissements de jeux, des opérateurs de jeux sous droits exclusifs, des courses de chevaux et du pari mutuel, de l'exploitation des postes d'enregistrement de loterie et de jeux de pronostics sportifs ou de paris hippiques et sportifs, des champs de courses, ainsi que des compétitions de jeux vidéo. / Il veille au respect de la régularité et de la sincérité de ces jeux d'argent et de hasard ainsi qu'à la protection des joueurs et à la défense des intérêts de l'État. / Il mène les enquêtes administratives nécessaires à l'exercice de ces missions () ". 
 6. Enfin, aux termes de l'article L. 114-1 du code de sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les décisions administratives () d'autorisation () prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant () les emplois privés ou activités privées réglementées () relevant des domaines des jeux, paris et courses (), peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. / Ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification () ". Sur renvoi de l'article R. 114-1 de ce code, l'article R. 114-3 du même code dispose que : " Peuvent donner lieu aux enquêtes mentionnées à l'article R. 114-1 les décisions suivantes relatives aux emplois privés ainsi qu'aux activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses : / 1° Autorisation : () / f) D'exploiter des postes d'enregistrement de jeux de loterie () ". 
 7. Pour émettre un avis défavorable à la demande d'autorisation d'exploiter des postes d'enregistrement de jeux de loterie et de paris présentée par M. C auprès de la société Française des jeux, le ministre de l'intérieur s'est fondé sur la circonstance que l'intéressé a été mis en cause, au cours de l'année 2015, dans le cadre d'une procédure pénale ouverte contre un client qui fréquentait le précédent établissement qu'il exploitait à Alès sous l'enseigne " L'Escale ", pour des faits d'escroquerie, de blanchiment d'argent et de non-justification de ressources. Il est constant que ces faits n'ont pas donné lieu à une condamnation pénale et ne figurent plus au sein du traitement des antécédents judiciaires après que le procureur de la République a donné une suite favorable à la requête aux fins d'effacement présentée par M. C. 
 8. Ainsi, en se fondant sur ce motif et en tirant la conséquence que M. C ne présentait pas les conditions de moralité nécessaires à l'exercice d'une activité dans le domaine des jeux en considération des enjeux d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs auxquels est subordonnée la délivrance d'une autorisation d'exploiter des postes d'enregistrement de jeux de loterie et de paris, le ministre a entaché son avis défavorable du 13 novembre 2018 et sa décision du 17 janvier 2019, d'inexactitude matérielle des faits et d'erreur d'appréciation. 
 9. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge peut procéder à la substitution demandée. 
 10. Le ministre de l'intérieur fait valoir, dans ses mémoires en défense de première instance et d'appel, communiqués à l'appelant, un autre motif tiré de ce que M. C a reconnu, lors de son audition, le 13 octobre 2015, dans le cadre de l'enquête judiciaire précitée avoir adopté, de manière répétée, des pratiques en totale contradiction avec les règles et procédures applicables aux détaillants de la société Française des Jeux en matière de jeux de hasard. En particulier, le ministre soutient, en produisant le procès-verbal de cette audition dont le procureur de la République a autorisé la communication, que M. C a reconnu avoir noué une amitié avec le client ayant fait l'objet de la procédure judiciaire précitée et déclaré avoir pris des paris par téléphone au profit de ce client et lui avoir accordé un crédit en acceptant, en guise de gage, la conservation de bijoux en or alors que les prises de paris engagées par ce client, qui se sont élevées à deux millions d'euros en l'espace d'une année, lui ont permis de générer un bénéfice supplémentaire de 100 000 euros nets. Il résulte également de cette audition que M. C a reconnu avoir eu des contacts tous les jours avec ce joueur, qui présente manifestement une addiction aux jeux, pour prendre ses paris par téléphone et que ce dernier le rejoignait régulièrement dans son bureau pour arrêter les comptes au regard de ses jeux. 
 11. Par suite, indépendamment de l'exemplarité et du professionnalisme dont se prévaut l'intéressé et alors même qu'il n'a jamais fait l'objet d'une condamnation pénale et que les mentions le concernant ont été, sur sa requête, effacées du traitement des antécédents judiciaires, M. C a, ainsi que l'a pertinemment retenu le tribunal, manqué, de manière grave et répétée, aux règles et aux procédure d'enregistrement et de paiement des jeux de hasard ainsi qu'à la charte éthique des détaillants de la société Française des jeux de sorte que c'est sans entacher sa décision d'inexactitude matérielle ni d'erreur d'appréciation que le ministre de l'intérieur a émis un avis défavorable à sa demande d'autorisation d'exploiter des postes de jeux de loterie et de paris et rejeté son recours gracieux 
 12. Par ailleurs, dès lors que la délivrance d'une autorisation d'exploiter des postes de jeux de loterie et de paris est délivrée sur demande de l'intéressé, elle n'avait pas à être précédée d'une procédure contradictoire ainsi que cela résulte des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration selon lesquelles : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Pour les mêmes motifs et dès lors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne subordonne la délivrance d'une autorisation d'exploiter des postes de jeux de loterie et de paris à l'invitation préalable du pétitionnaire à consulter son dossier, contrairement à la procédure de retrait d'une telle autorisation, M. C ne peut utilement soutenir que cette substitution de motifs, qui repose sur une situation de fait existant à la date de l'avis et de la décision en litige, aurait pour effet de le priver de garanties procédurales. 
 13.   Dès lors que le ministre de l'intérieur pouvait valablement, pour les motifs énoncés aux points 10 et 11, émettre un avis défavorable à la demande d'autorisation d'exploiter des postes de jeux de loterie et de paris présentée par M. C et rejeter son recours gracieux, et qu'il résulte de l'instruction qu'il aurait pris les mêmes décisions s'il avait entendu se fonder initialement sur ces motifs, il y a lieu, ainsi que l'ont fait les premiers juges, de procéder à la substitution de motifs demandée en défense qui n'a, ainsi qu'il a été dit, pas pour effet de priver l'intéressé d'une garantie procédurale. 
 14. En second lieu, aux termes de l'article 10 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, dans sa rédaction alors en vigueur : " () Aucune décision produisant des effets juridiques à l'égard d'une personne ou l'affectant de manière significative ne peut être prise sur le seul fondement d'un traitement automatisé de données à caractère personnel, y compris le profilage () ". Compte tenu de la substitution de motifs à laquelle il vient d'être procédé, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions, invoqué contre le motif initial des décisions attaquées, est sans incidence sur leur légalité et ne peut, dès lors, qu'être écarté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Les conclusions à fin d'injonction présentées par l'intéressé doivent, dès lors, être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1 : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B C et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Rey-Bèthbéder, président, 
 M. Bentolila, président-assesseur, 
 Mme El Gani-Laclautre, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 N. El DLe président, 
 É. Rey-Bèthbéder 
 La greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.