CAA31 · 4ème chambre — 15 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Blauvac a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune et en particulier des articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement applicable au secteur agricole " At ". 
 Par un jugement n° 2000504 rendu le 9 mars 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M. A et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 12 mai 2021 sous le n° 21MA01822 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL01822 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, puis des mémoires enregistrés les 5 octobre 2021, 21 juillet 2022 et 5 septembre 2022, M. B A, représenté par Me Ladouce, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le jugement du 9 mars 2021 ; 
 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Blauvac du 18 novembre 2019 et notamment les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement applicable au secteur agricole " At " ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Blauvac le paiement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt à agir contre la délibération litigieuse en qualité de résident de la commune de Blauvac et d'exploitant d'un camping situé sur son territoire ; en outre, la fin de non-recevoir opposée par la commune à sa requête d'appel doit être écartée ; 
 - le tribunal administratif de Nîmes a méconnu les règles relatives à la charge de la preuve en considérant qu'il lui incombait d'apporter la preuve des irrégularités de forme et de procédure qu'il invoquait à l'encontre de la délibération en litige ;  
 - le plan local d'urbanisme a créé un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " sur une partie de son camping, mais entrave le développement de son activité en réduisant la superficie de ce secteur à 1,26 hectare, en y limitant le nombre d'emplacements à quinze et en y interdisant les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs ;  
 - les dispositions ainsi retenues pour le secteur " At " procèdent d'une erreur de fait dès lors que les services de l'Etat ne se sont pas déplacés sur le site, contrairement à ce qu'a indiqué le maire lors d'une réunion ; l'absence de visite sur site caractérise une violation des principes de sécurité juridique, de transparence administrative et de confiance légitime ; 
 - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme n'expose pas les raisons ayant présidé à l'instauration des limitations et interdictions litigieuses ; il ne lui a pas été demandé de produire des éléments complémentaires sur son projet ; il verse au dossier une étude de marché réalisée par la chambre de commerce et d'industrie de Vaucluse à sa demande ; 
 - les règles applicables au secteur " At " sont illégales dès lors que la règlementation en vigueur et les autorisations dont il dispose lui permettraient de mettre en place des résidences mobiles de loisirs et des habitations légères au sein de son camping ; les craintes de la commune ne sont pas fondées dès lors qu'il ne s'agirait pas d'un habitat permanent ; 
 - les règles en cause entravent l'activité économique de son camping ainsi que l'activité touristique dans la région et portent atteinte aux principes de la liberté d'entreprendre et de la liberté du commerce et de l'industrie ; la commune ne pouvait pas valablement édicter de telles limitations au seul motif que son projet ne serait pas suffisamment précis. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 23 juin 2022 et 3 août 2022, la commune de Blauvac, représentée par Me Coque, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors qu'elle constitue la reprise pure et simple de la demande de première instance ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 1er septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du tourisme ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, 
 - et les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le conseil municipal de Blauvac (Vaucluse) a prescrit, le 7 novembre 2017, l'élaboration d'un plan local d'urbanisme pour remplacer la carte communale qui régissait jusqu'alors le territoire de la commune. La même assemblée a débattu sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables le 9 juillet 2018. Elle a arrêté un premier projet de plan le 6 novembre 2018, puis un nouveau projet, modifié, le 6 mai 2019. L'enquête publique s'est déroulée du 5 septembre au 10 octobre 2019 et la commissaire enquêtrice a rendu son rapport et ses conclusions le 8 novembre suivant. Par une délibération du 18 novembre 2019, le conseil municipal de Blauvac a approuvé le plan local d'urbanisme. M. A réside dans le hameau de Saint-Estève sur le territoire de cette commune et y exploite un camping dénommé " Camping de l'Aube ", dont l'installation a été autorisée par un permis d'aménager accordé le 30 mai 2012, pour une capacité de quinze emplacements. Par la présente requête, l'intéressé relève appel du jugement du 9 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 novembre 2019 et en particulier des articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement du plan local d'urbanisme ainsi approuvé. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune : 
 2. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, applicable à l'introduction de l'instance d'appel en vertu de l'article R. 811-13 du même code : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". Une requête d'appel qui se borne à reproduire intégralement et exclusivement le texte du mémoire de première instance ne satisfait pas aux prescriptions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, en vertu desquelles la requête doit, à peine d'irrecevabilité, contenir l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge et ne peut être régularisée que jusqu'à l'expiration du délai d'appel.  
 3. En l'espèce, contrairement à ce que soutient la commune de Blauvac, la requête de M. A ne se borne pas à reproduire purement et simplement ses écritures de première instance, mais expose les motifs pour lesquels le jugement attaqué doit, selon lui, être annulé. Par suite, la fin de non-recevoir opposée sur ce point ne peut qu'être écartée.   
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 4. L'appelant soutient que le tribunal administratif de Nîmes aurait méconnu les règles relatives à la charge de la preuve en considérant, au point 3 du jugement litigieux, qu'il lui incombait d'apporter un commencement de preuve des irrégularités de forme et de procédure invoquées à l'encontre de la délibération du 18 novembre 2019. Le moyen ainsi soulevé se rapporte toutefois au bien-fondé du jugement et est sans incidence sur sa régularité. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 5. En premier lieu, le requérant n'apporte pas plus en appel qu'en première instance le moindre élément de nature à étayer les moyens de légalité externe tirés de l'irrégularité de la procédure de concertation préalable, de la méconnaissance des règles de publicité et des règles régissant l'enquête publique, ainsi que des prétendus vices de forme entachant la délibération en litige. Par voie de conséquence, les moyens ainsi invoqués doivent être écartés comme n'étant pas assortis des précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé.  
 6. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / ( ) ". Selon l'article L. 151-13 du même code : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 () ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / () ". 
 7. Il appartient notamment aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des secteurs, par les modalités existantes d'occupation ou d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation peut être censurée par le juge lorsqu'elle entachée d'erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 8. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige que la commune de Blauvac a institué, au sein de la zone agricole bordant le hameau de Saint-Estève, un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At ", recouvrant une superficie de 1,26 hectare, sur une partie du camping de M. A. Le même rapport indique que le plan local d'urbanisme a réduit la superficie prévue pour ce secteur par rapport au projet de plan initial en la limitant à la partie occupée par les quinze emplacements autorisés et en laissant en zone agricole la partie en nature de pré située à l'est du camping. Les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement du plan local d'urbanisme adopté le 18 novembre 2019 autorisent notamment en secteur " At " les terrains de camping comportant des emplacements de tentes, de caravanes et de camping-cars, mais y interdisent les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs. Le rapport de présentation indique que la création du secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " vise à conforter l'activité existante, mais qu'il n'a pas été possible de prévoir un secteur " plus ambitieux ", autorisant en particulier les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs, en l'absence de projet précis présenté par l'exploitant. Il ajoute qu'une évolution du secteur " At " pourra être étudiée en ce sens à l'occasion d'une procédure de révision allégée du plan local d'urbanisme lorsque le projet aura pu être précisé pour assurer sa viabilité et garantir l'absence de création de logements.          
 9. Il ressort par ailleurs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme que la commune de Blauvac, située au pied des Monts de Vaucluse, s'est notamment donné pour objectif de valoriser les paysages et le patrimoine locaux en s'appuyant sur l'économie agricole et touristique. Le projet d'aménagement et de développement durables prévoit en particulier à ce titre de développer le tourisme vert et mentionne expressément que le plan local d'urbanisme s'attache à " conforter les deux campings existants ". Le même document précise que la commune entend promouvoir le développement du hameau de Saint-Estève pour l'accueil de nouveaux habitants. Le document graphique du plan local d'urbanisme confirme que seul ce hameau a été classé en zone urbaine en dehors du village-centre et que l'unique zone à urbaniser prévue par les auteurs du plan a été identifiée au nord de ce même hameau. 
 10. D'une part, il résulte tant des énonciations du rapport de présentation, rappelées au point 7 du présent arrêt, que des réponses apportées par la commune au cours de l'enquête publique que, pour réduire la surface du secteur " At " et y interdire les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs, les auteurs du plan local d'urbanisme se sont bornés à relever l'imprécision du projet envisagé par M. A, sans lui opposer l'incompatibilité de ce projet avec le parti d'aménagement retenu par la commune et en lui indiquant d'ailleurs que le secteur " At " pourrait évoluer dans le sens souhaité lors d'une prochaine révision du plan. De plus, l'élargissement et la diversification de l'offre de camping sur le territoire de la commune de Blauvac s'inscrivent dans l'objectif de développement de l'activité touristique affiché dans le projet d'aménagement et de développement durables. Le requérant produit à cet égard une étude réalisée à sa demande par la chambre de commerce et d'industrie de Vaucluse, qui, bien que postérieure à la délibération litigieuse, met en évidence des constats préexistants et souligne notamment le renforcement de l'attractivité touristique du secteur et l'appétence croissante de la clientèle des campings pour l'offre locative de type mobil-homes ou bungalows. 
 11. D'autre part, le secteur " At " en litige jouxte le hameau de Saint-Estève, identifié par le conseil municipal de Blauvac comme la principale zone de développement urbain pour la période couverte par le plan local d'urbanisme, ainsi qu'il a été indiqué au point 8 ci-dessus. Le plan de zonage révèle en particulier que l'ensemble des parcelles appartenant au compartiment situé immédiatement à l'ouest du camping ont été classées en zone urbaine ou à urbaniser pour l'implantation de logements et de services. Il est vrai que les auteurs du plan local d'urbanisme ont également indiqué leur volonté de conforter l'activité agricole et notamment de renforcer la protection des zones agricoles situées autour du hameau de Saint-Estève. Il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que l'extension du secteur " At " sur la partie est du camping ou l'installation de résidences mobiles de loisirs et habitations légères de loisirs dans ce secteur soient susceptibles de porter atteinte aux espaces agricoles environnants, alors au surplus que le règlement du plan local d'urbanisme recommande de planter des haies en limite de propriété et impose la préservation de la ripisylve à l'est du terrain. De surcroît et contrairement à ce que soutient la commune intimée, les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs pouvant être autorisées au sein d'un camping ne constituent pas des constructions permanentes, mais sont de simples structures mobiles ou démontables à occupation temporaire ou saisonnière, ainsi que l'indiquent les dispositions des articles R. 111-37 et R. 111-41 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, en n'incluant pas dans le secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " la partie est du camping existant et en interdisant, par les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement applicable à ce secteur, l'installation des résidences mobiles de loisirs et des habitations légères de loisirs dans ledit secteur, les auteurs du plan local d'urbanisme de Blauvac doivent être regardés comme ayant commis une erreur manifeste d'appréciation.   
 12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés à l'encontre des dispositions applicables au secteur " At " ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à justifier l'annulation partielle de la délibération litigieuse. 
 13. Il résulte de ce qui précède que M. A est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération litigieuse dans la mesure précisée au point 11 ci-dessus. Il en résulte également que le requérant n'avait pas la qualité de partie perdante pour l'essentiel en première instance et que c'est donc également à tort que les premiers juges ont mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, la somme réclamée par la commune de Blauvac au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Blauvac une somme de 1 500 euros à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du conseil municipal de Blauvac en date du 18 novembre 2019 est annulée en tant, d'une part, que le secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " n'inclut pas la partie est du camping existant et, d'autre part, que les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement du plan local d'urbanisme interdisent l'installation des résidences mobiles de loisirs et habitations légères de loisirs au sein de ce secteur. 
 Article 2 : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 9 mars 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt. 
 Article 3 : L'article 2 du jugement du 9 mars 2021 est annulé. 
 Article 4 : La commune de Blauvac versera une somme de 1 500 euros à M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune de Blauvac. 
 Copie en sera adressée à la préfète de Vaucluse. 
 Délibéré après l'audience du 1er juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 M. Jazeron, premier conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023.  
 Le rapporteur, 
 F. JazeronLe président, 
 D. Chabert 
 La greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.