CAA31 · 4ème chambre — 15 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La commune de Lagarde-Paréol a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de l'arrêté du 14 mai 2018 par lequel le préfet de Vaucluse a refusé d'approuver la révision de sa carte communale, ainsi que de la décision du 27 septembre 2018 par laquelle la même autorité a rejeté son recours gracieux contre cet arrêté. 
 Par un jugement n° 1803527 rendu le 26 mai 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de la commune de Lagarde-Paréol. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 27 juillet 2021 sous le n° 21MA03024 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL03024 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la commune de Lagarde-Paréol, représentée par Me Philippe, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 26 mai 2021 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 14 mai 2018 et la décision du 27 septembre 2018 ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation s'agissant du choix de la nouvelle zone constructible de la carte communale : le préfet n'a pas pris en compte les contraintes particulières pesant sur la commune et l'absence d'autre potentialité foncière au sein des espaces bâtis existants ou en continuité de ces derniers ; l'ouverture de cette zone à l'urbanisation ne porterait par ailleurs qu'une atteinte limitée aux espaces agricoles et viticoles ;  
 - le refus préfectoral est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation s'agissant du projet de développement de la commune : la révision en litige se fonde sur une estimation raisonnée des besoins et répond aux objectifs de gestion économe de l'espace.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juin 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 1er septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, 
 - et les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Lagarde-Paréol (Vaucluse) a engagé le 22 décembre 2015 une procédure de révision de la carte communale couvrant son territoire, laquelle avait été approuvée le 28 décembre 2001. Par une délibération du 8 mars 2018, le conseil municipal a adopté la révision de la carte communale, mais, par un arrêté pris le 14 mai 2018, le préfet de Vaucluse a refusé d'approuver la révision ainsi proposée. Le 11 juillet 2018, le maire de Lagarde-Paréol a présenté un recours gracieux contre cet arrêté, lequel a été rejeté par le préfet par une décision du 27 septembre suivant. Par la présente requête, la commune de Lagarde-Paréol relève appel du jugement du 26 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 mai 2018 et de la décision du 27 septembre 2018.     
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 163-3 du code de l'urbanisme : " La carte communale est élaborée à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu et de carte communale. / () ". Aux termes de l'article L. 163-6 du même code : " A l'issue de l'enquête publique, la carte communale, éventuellement modifiée pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvée par le conseil municipal ou par délibération de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. ". Selon l'article L. 163-7 du même code : " La carte communale est transmise par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale à l'autorité administrative compétente de l'Etat. Celle-ci dispose d'un délai de deux mois pour l'approuver. A l'expiration de ce délai, l'autorité administrative compétente de l'Etat est réputée avoir approuvé la carte. () ". Selon l'article L. 163-8 dudit code : " La carte communale est révisée dans les conditions définies par les articles L. 163-4 à L. 163-7 relatifs à l'élaboration de la carte communale. ". 
 3. Il ne résulte ni des dispositions précitées du code de l'urbanisme, ni d'aucun autre texte ou principe, que la décision par laquelle le préfet refuse d'approuver la carte communale, laquelle présente un caractère réglementaire, doive faire l'objet d'une motivation spécifique. Par suite, la commune de Lagarde-Paréol ne peut utilement invoquer l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 14 mai 2018 en litige. En tout état de cause, il ressort des termes de cet arrêté que le préfet de Vaucluse y a mentionné de manière circonstanciée les éléments de droit et de fait sur lesquels il s'est fondé pour refuser d'approuver la révision de la carte communale. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / () ". Selon l'article L. 161-3 du même code : " La carte communale respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 et L. 101-2. / () ". Aux termes de l'article L. 161-4 du même code : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du rapport de présentation établi par la commune de Lagarde-Paréol que la révision de la carte communale a été entreprise pour identifier de nouveaux terrains constructibles en vue de la réalisation de trente-deux nouveaux logements permettant l'accueil d'une soixantaine d'habitants supplémentaires sur les douze prochaines années. Le projet de révision voté par le conseil municipal le 8 mars 2018 classe en zone constructible pour l'habitat, d'une part, les secteurs déjà urbanisés et situés en dehors de la zone rouge du plan de prévention des risques d'incendie de forêt du massif d'Uchaux et, d'autre part, un nouveau secteur d'une superficie de 2,8 hectares localisé au sud-ouest du village. 
 6. Il ressort par ailleurs des termes de l'arrêté en litige que, pour refuser d'approuver la révision de la carte communale votée par le conseil municipal de Lagarde-Paréol, le préfet de Vaucluse a relevé que le nouveau secteur constructible prévu par la commune portait atteinte à un espace agricole présentant un fort potentiel viticole et a considéré que le choix de ce nouveau secteur situé en discontinuité des parties actuellement urbanisées de la commune participait à l'étalement urbain et conduisait à une consommation d'espace excessive en contradiction avec les principes du développement durable visés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 7. D'une part, le rapport de présentation de la révision litigieuse précise notamment que la surface totale de la zone constructible de la carte communale s'élèverait à 21,1 hectares, dont 4,1 hectares restant disponibles pour l'habitat, répartis entre 1,3 hectare dans les espaces déjà bâtis de la commune et 2,8 hectares dans le nouveau secteur constructible prévu au sud-ouest du village. Les autorités municipales ayant identifié un phénomène de rétention foncière significatif sur le territoire communal, un taux de 30 % a été déduit de ce potentiel théorique pour retenir une surface réellement mobilisable de 2,87 hectares, permettant la construction de trente-quatre logements sur la base d'une densité de douze logements par hectare. La commune requérante fait partie du périmètre du schéma de cohérence territoriale du bassin de vie d'Avignon et, même si ledit schéma n'avait pas encore été rendu applicable au territoire de Lagarde-Paréol à la date de l'arrêté contesté, le comité syndical du syndicat mixte en charge de ce schéma a observé, dans son avis du 29 janvier 2018, que ce dernier préconisait le respect d'une densité de quinze logements par hectare dans la zone considérée. Dans son mémoire en réponse au commissaire enquêteur, prenant en compte cette observation émise par le comité syndical, la commune de Lagarde-Paréol s'est engagée à ce que le nouveau secteur constructible soit aménagé sous la forme d'une opération d'ensemble respectant la densité de quinze logements par hectare mentionnée dans le schéma de cohérence territoriale. Elle n'a cependant pas pour autant réduit la superficie totale de la zone constructible à l'issue de l'enquête publique, de sorte que celle-ci reste surdimensionnée par rapport à l'objectif de réalisation de logements. Dans ces conditions et ainsi que l'avait également souligné la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans son avis défavorable émis le 5 décembre 2017, le préfet de Vaucluse a pu estimer à bon droit que le projet de révision de la carte communale ne contribuait pas à une utilisation économe de l'espace.   
 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le nouveau secteur constructible dont la création est proposée par le conseil municipal de Lagarde-Paréol est constitué par des terrains non bâtis à caractère agricole, situés à plus de 200 mètres du centre du village et en discontinuité par rapport aux parties actuellement urbanisées de la commune, ainsi que l'ont notamment relevé le syndicat mixte chargé du schéma de cohérence territoriale et la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans leur avis respectifs mentionnés au point précédent. En outre, le rapport de présentation de la révision litigieuse confirme que le territoire de la commune est inclus dans les aires des appellations d'origine protégées vinicoles " Côtes du Rhône " et " Côtes du Rhône villages - massif d'Uchaux " et que l'urbanisation du nouveau secteur constructible aurait pour conséquence la disparition de 2 hectares de vignes relevant de ces appellations. Si la commune requérante souligne que la perte de ces parcelles ne menacerait pas la pérennité des exploitations agricoles intéressées et si elle relève que le président de la société coopérative agricole " Les Vignerons réunis de Sainte-Cécile-des-Vignes " a estimé qu'elle n'aurait que des incidences modérées, la suppression de ces terres viticoles de qualité constitue cependant le motif essentiel de l'avis " très réservé " rendu sur le projet par la chambre départementale de l'agriculture de Vaucluse le 27 novembre 2017 et de l'avis défavorable émis par l'Institut national de l'origine et de la qualité le 4 décembre suivant. La commune soutient par ailleurs qu'il n'existerait pas d'autres options possibles pour l'identification d'un nouveau secteur constructible en raison des contraintes pesant sur son territoire. Il est vrai que la quasi-totalité des secteurs situés au nord et à l'ouest du bourg-centre sont désormais classés en zone rouge du plan de prévention des risques d'incendie de forêt du massif d'Uchaux et que d'autres parcelles méritent d'être préservées eu égard à leur sensibilité paysagère. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que l'urbanisation projetée ne pourrait pas se réaliser dans d'autres secteurs proches du village et notamment dans le vaste ensemble non bâti situé au nord du secteur proposé par la commune, à proximité de l'unité foncière actuellement occupée par les installations d'une entreprise de travaux publics. Dès lors, le préfet de Vaucluse a pu considérer à bon droit que le projet de révision de la carte communale approuvé par le conseil municipal le 8 mars 2018 était de nature à porter une atteinte excessive à l'espace affecté à l'activité agricole et viticole. 
 9. Eu égard à tout ce qui vient d'être dit et alors même que le commissaire enquêteur avait émis un avis favorable sur le projet de révision de la carte communale de Lagarde-Paréol, le préfet de Vaucluse a pu légalement refuser d'approuver la révision en cause en estimant que le projet envisagé par la commune n'était pas compatible avec les principes mentionnés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et en particulier avec les objectifs énoncés au c) de cet article relatifs à l'utilisation économe de l'espace et à la préservation des espaces agricoles. 
 10. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la commune de Lagarde-Paréol n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de Vaucluse du 14 mai 2018 et de la décision prise par cette même autorité 27 septembre 2018. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme réclamée par la commune de Lagarde-Paréol sur leur fondement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Lagarde-Paréol est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Lagarde-Paréol et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée à la préfète de Vaucluse. 
 Délibéré après l'audience du 1er juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 M. Jazeron, premier conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023.  
 Le rapporteur, 
 F. JazeronLe président, 
 D. Chabert 
 La greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.