CAA31 · 2ème chambre — 18 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les décisions implicites du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et de la rectrice d'académie de Toulouse en tant qu'elles ont rejeté ses demandes du 16 juillet 2018 tendant, d'une part, à être réintégré dans ses fonctions de proviseur dans un autre lycée de l'académie dont dépend Carcassonne, d'autre part, à ce que soit supprimée la mention " suspension en cas de manquement aux obligations professionnelles " figurant sur le site internet du ministère, d'enjoindre au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche de le rétablir dans ses fonctions de proviseur dans un autre lycée de l'académie dont dépend Carcassonne dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, d'enjoindre également au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche de supprimer la mention, sur le site internet du ministère, de sa " suspension en cas de manquement aux obligations professionnelles ", de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 296 802 euros en réparation des préjudices résultant de l'illégalité fautive de la décision du 22 juin 2015 par laquelle la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche lui a retiré ses fonctions de proviseur du lycée professionnel  de Toulouse dans l'intérêt du service et l'a affecté en qualité de principal du collège  (Cantal) dans l'académie de Clermont-Ferrand ainsi que de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Par un jugement n°1804805 du 8 décembre 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistré les 5 février 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 21BX00453 puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL20453, et un mémoire, enregistré le 7 octobre 2022, M. B, représenté par Me Nakache, demande à la cour : 
 1°) de réformer le jugement du 8 décembre 2020 du tribunal administratif de Toulouse ; 
 2°) d'annuler la décision rendue par le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et la recherche portant rejet implicite des demandes présentées par son conseil par lettre en date du 16 juillet 2018, ensemble la décision de rectrice de l'académie de Toulouse portant rejet implicite des demandes présentées par son conseil par lettre en date du 16 juillet 2018 ; 
 3°) d'enjoindre  au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et/ou à la rectrice de l'académie de Toulouse de le rétablir dans ses fonctions de proviseur dans un autre lycée de l'académie dont dépend Carcassonne dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ainsi que de supprimer la mention, sur le site internet du ministère, de sa " suspension en cas de manquement aux obligations professionnelles " ; 
 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 296 802 euros en réparation des préjudices résultant de l'illégalité fautive de la décision du 22 juin 2015 par laquelle la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche lui a retiré ses fonctions de proviseur du lycée professionnel  de Toulouse dans l'intérêt du service et l'a affecté en qualité de principal du collège  dans l'académie de Clermont-Ferrand ;  
 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la motivation du jugement contesté est inacceptable en ce qu'elle considère que la mise en place d'une procédure disciplinaire est une simple faculté et que l'absence de cette garantie reste sans incidence et ne peut permettre au fonctionnaire concerné d'obtenir la réparation du préjudice en résultant ; l'administration a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat et qui a entraîné de lourds préjudices ; le tribunal a tiré des conclusions erronées de l'application du principe du droit à indemnisation alors qu'il a été privé de son droit de s'expliquer devant un conseil de discipline des prétendues fautes dont le tribunal a fait état ; 
 - la responsabilité de l'Etat est engagée à raison de l'illégalité fautive de la décision du 22 juin 2015 annulée par la cour administrative d'appel de Lyon dans son arrêt n°16LY01373 du 17 mai 2018 au motif que, dès lors qu'elle constituait une sanction déguisée, elle aurait dû être précédée de la tenue du conseil de discipline ; 
 - il justifie d'un préjudice moral, en particulier tiré de l'atteinte à sa réputation et à son honneur, qui doit être indemnisé à hauteur de 100 000 euros ;  
 - il justifie d'un préjudice relatif à la perte de responsabilités dès lors qu'il s'est vu affecter dans un collège de catégorie 2 comptant moins d'une centaine d'élèves alors qu'il était auparavant proviseur d'un lycée de catégorie 3 comptant près de 700 élèves ; en dépit de ses demandes de révision d'affectation, le poste qu'il occupe actuellement présente toujours un niveau de responsabilités et de rémunération inférieur à celui occupé avant sanction ; il lui sera alloué à ce titre une somme de 20 000 euros ;  
 - il a également subi un préjudice tiré de l'atteinte à sa vie privée et familiale dès lors qu'il a été contraint de déménager dans un très bref délai dans une région où il n'avait aucune attache, loin de ses proches, et qu'il a dû quitter le logement dont il est propriétaire ; malgré sa demande tendant à être affecté dans l'académie de Toulouse ou de Montpellier pour se rapprocher de sa famille, il a fait l'objet d'affectations postérieures dans d'autres académies ; l'attente d'un retour auprès de sa famille et les refus infondés de l'administration de faire droit à ses demandes l'ont impacté physiquement et moralement ; la situation sanitaire et l'affectation au collège d'un personnel de direction ne déployant pas toutes les compétences du poste ont amené un surcroît de travail à l'origine d'un premier accident de santé en juin 2020 ; alors qu'il avait travaillé une nouvelle fois un samedi jusqu'à 22 heures, il a été hospitalisé et opéré en urgence le 13 septembre 2020 à la suite d'un infarctus : l'expert a estimé que son arrêt de travail du 16 septembre au 18 novembre 2020 était à prendre en charge au titre de la législation sur les accidents de service ; l'imputabilité au service de l'accident a été reconnue le 24 juin 2021 et il a formé une demande d'allocation temporaire d'invalidité ; ce chef de préjudice devra être évalué à la somme de 100 000 euros ;  
 - il a subi un préjudice tiré de l'atteinte à son suivi médical dès lors que ses changements réguliers d'affectation l'ont contraint à changer systématiquement de médecin, alors qu'il souffre d'une affection chronique pour laquelle il fait l'objet d'une prise en charge spécifique à l'hôpital Rangueil à Toulouse ; il a été affecté dans une ville éloignée des structures hospitalières alors que son affection l'oblige à se rendre régulièrement, en urgence, à l'hôpital ; l'hôpital le plus proche de son lieu d'affectation ne peut assurer la prise en charge de sa pathologie ; il est fondé à solliciter, pour ce chef de préjudice, la somme de 20 000 euros ;  
 - il justifie également d'un préjudice financier, d'une part, à raison de pertes de rémunération qu'il convient d'évaluer à hauteur de 16 802 euros, d'autre part, à raison de frais de déplacement au titre desquels il est fondé à solliciter la somme de 40 000 euros.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2022, le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse conclut au rejet de la requête de M. B. 
 Il fait valoir que c'est à bon droit que le tribunal a considéré que le comportement de      M. B était constitutif de fautes disciplinaires dont la gravité était suffisante pour que soit prise à son encontre la sanction de déplacement d'office et que la circonstance qu'il n'ait pas été en mesure de faire valoir ses observations dans le cadre d'une procédure disciplinaire contradictoire n'était pas de nature à permettre de considérer que le lien de causalité entre cette illégalité et l'ensemble des préjudices était établi,  et s'en rapporte aux observations produites en première instance concernant les préjudices invoqués en précisant que la dégradation de l'état de santé du requérant est dépourvue de lien direct avec la décision de déplacement d'office le concernant et que la réparation des préjudices résultant d'un accident de service relève d'un litige distinct de celui initialement présenté au tribunal. 
 Par une ordonnance du 16 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 janvier 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 2001-1174 du 11 décembre 2001 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller, 
 - et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M.  B, membre du corps des personnels de direction d'établissement d'enseignement ou de formation, a été nommé proviseur du lycée professionnel  à Toulouse en 2007. Par une décision du 21 mai 2014, le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche l'a d'abord suspendu de ses fonctions à titre provisoire. Par un arrêté du 29 août 2014, la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche lui a ensuite retiré ses fonctions de proviseur du lycée  dans l'intérêt du service à compter du 1er septembre 2014 et l'a affecté, à compter de cette date, en qualité de principal du collège  (Cantal) dans l'académie de Clermont-Ferrand. A la suite du jugement n°1401576 du tribunal de Clermont-Ferrand du 30 avril 2015 annulant cet arrêté et enjoignant au ministre de réexaminer la situation de l'intéressé, une nouvelle décision ministérielle portant retrait de ses fonctions dans l'intérêt du service et affectation en qualité de principal du collège  a été prise le 22 juin 2015. Par un jugement n°1501262 du 31 mars 2016, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté la requête de M. B tendant à l'annulation de cette décision. Cependant, par un arrêt n°16LY01373 du 17 mai 2018, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé ce jugement, ensemble la décision de la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche du 22 juin 2015. Par un jugement n°1804805 du 8 décembre 2020, dont M. B relève appel, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses conclusions à fin d'annulation des décisions implicites du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et de la rectrice de l'académie de Toulouse  rejetant ses demandes du 16 juillet 2018 tendant notamment à ce qu'il soit rétabli dans ses fonctions de proviseur dans un autre lycée de l'académie ont dépend Carcassonne et à ce que soit supprimée la mention " suspension en cas de manquement aux obligations professionnelles " figurant sur le site internet du ministère, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte et sa demande indemnitaire tendant à la réparation des préjudices subis résultant de l'illégalité fautive entachant la décision du 22 juin 2015. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation des décisions implicites de rejet du ministre de l'éducation nationale et de la rectrice de l'académie de Toulouse : 
 2. Après avoir relevé que celles-ci n'étaient assorties d'aucun moyen en méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif de Toulouse a jugé irrecevables les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B. Ce dernier ne conteste pas l'irrecevabilité ainsi retenue par les premiers juges. 
 En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 
 3. Aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". Aux termes de l'article 19 de cette loi : " () Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. () ". Aux termes de l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, alors applicable : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. () / Deuxième groupe : / la radiation du tableau d'avancement ;/ l'abaissement d'échelon ;/ l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours ;/ le déplacement d'office. () ". 
 4. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, de la décision lui infligeant une sanction, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise, s'agissant tant du principe de la sanction que de son quantum, dans le cadre d'une procédure régulière.  
 5. Il est constant que la décision du 22 juin 2015 par laquelle la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a retiré au requérant ses fonctions dans l'intérêt du service sur le fondement des dispositions de l'article 23 du décret du 11 décembre 2001 a été annulée par l'arrêt précité du 17 mai 2018, devenu définitif, de la cour administrative d'appel de Lyon au motif que, constituant en réalité une sanction, elle aurait dû être précédée de la garantie procédurale que constitue la réunion du conseil de discipline. Cette illégalité procédurale constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, sous réserve de l'existence d'un lien de causalité direct entre cette faute et les préjudices invoqués.  
 6. Or, ainsi que l'a relevé le tribunal administratif de Toulouse, il résulte de l'instruction, et en particulier de la lettre du 8 avril 2014 par laquelle la rectrice d'académie a sollicité du ministre de l'éducation nationale la conduite d'une mission de l'inspection générale au lycée  et du rapport d'inspection établi en juillet 2014 par les inspecteurs généraux de l'éducation nationale sur la situation de ce lycée, qu'en dépit de ses qualités professionnelles qu'illustrent son investissement pour l'établissement et son efficacité dans la poursuite de ses objectifs, M. B a commis de nombreuses fautes de gestion des ressources humaines au sein de son lycée, qui ont conduit, de manière récurrente depuis sa prise de fonctions en 2007, à l'installation durable de conflits, tant personnels que collectifs, avec ses proches collaborateurs membres de l'équipe de direction et, parfois, avec les enseignants. L'émergence puis la pérennisation de ces conflits, largement préjudiciables à la vie de l'établissement, ont suivi, selon les termes du rapport d'inspection, " un schéma récurrent de rupture " selon lequel le proviseur, une fois confronté à l'émergence d'un désaccord ou d'une tension avec un de ses personnels, n'était " plus en mesure de trouver un compromis ", la situation interpersonnelle se dégradant alors jusqu'au point de rupture. Toujours selon les termes de ce rapport, lorsque le processus de rupture s'est enclenché à nouveau en mars 2014, le conflit interpersonnel s'est élargi au point d'atteindre l'ensemble de la communauté éducative. Par ailleurs, le rapport d'inspection relève que la dégradation des relations interpersonnelles entre le proviseur et les membres de son équipe est la résultante de propos et d'attitudes de M. B jugés " vexatoires ou humiliants " et de " pressions hiérarchiques systématiques ou d'intimidations non tolérées par les personnels ", et il  conclut que : " Au-delà des fautes de management, c'est la manière dont le proviseur entretient les relations hiérarchiques et interpersonnelles avec ses proches collaborateurs comme avec l'ensemble des personnels placés sous sa responsabilité qui est fautive et s'apparente à un dévoiement de son autorité ". L'ensemble des tensions dans l'établissement, largement imputables à l'attitude du requérant et à ses défaillances dans le pilotage des ressources humaines, ont causé des situations de souffrance au travail parmi ses personnels, les départs successifs de nombre de ses collaborateurs depuis 2010 ainsi que la cessation concertée du travail, du 24 au 27 mars 2014, de deux tiers des enseignants du lycée. 
 7. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le comportement de l'intéressé, qui doit être qualifié de fautif, aurait justifié que soit prise à son encontre la sanction de déplacement d'office prévue par les dispositions précitées de l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984. Ainsi et alors même que le requérant n'a pas été mis en mesure de faire valoir ses observations dans le cadre d'une procédure disciplinaire contradictoire, il résulte de l'instruction qu'eu égard à la gravité des agissements de M. B, l'administration aurait pu légalement prendre à son égard, à l'issue d'une procédure régulière, une sanction emportant des effets équivalents à la décision du 22 juin 2015 entachée d'illégalité fautive. Par suite, le lien de causalité entre cette faute et les préjudices invoqués ne peut être regardé comme établi et les conclusions indemnitaires du requérant ne peuvent, par voie de conséquence, qu'être rejetées. Au surplus, M. B ne peut utilement invoquer, en tout état de cause, des dommages relevant de faits générateurs autres que la décision illégale du 22 juin 2015 tels que les refus ultérieurs de l'administration de l'affecter conformément à ses souhaits ou encore l'accident de service qu'il a subi en septembre 2020. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes à fin d'annulation et d'indemnisation. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte ne peuvent également qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 :  Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse. 
 Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Blin, présidente assesseure, 
 M. Teulière, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 T. Teulière 
 La présidente, 
 A. Geslan-Demaret 
 La greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 N°21TL20453