CAA31 · 4ème chambre — 19 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le certificat d'urbanisme délivré le 15 novembre 2018 par le maire de Donneville déclarant non réalisable la construction de deux maisons d'habitation sur un terrain lui appartenant situé chemin Pellegri. 
 Par un jugement n° 1900252 du 28 décembre 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 23 février 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le numéro 21BX00752, puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le numéro 21TL20752, M. B, représenté par la SELARL Montazeau et Cara, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 28 décembre 2020 ; 
 2°) d'annuler le certificat d'urbanisme en date du 15 novembre 2018 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Donneville la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le certificat d'urbanisme est illégal par exception d'illégalité du plan local d'urbanisme en ce qu'il est incompatible d'une part, avec les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et, d'autre part, avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine ; 
 - le règlement et les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme de la commune ne sont pas en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables du même plan ; 
 - la décision est illégale par exception d'illégalité du plan local d'urbanisme de la commune, en ce que le classement en zone Aa de la parcelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2022, la commune de Donneville, représentée par la SELARL Cabinet VFT, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 La clôture d'instruction immédiate a été fixée au 15 juin 2023 par une ordonnance en date du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Montazeau, représentant l'appelant ; 
 - et les observations de Me Faure-Tronche, représentant la commune intimée.  
 Considérant ce qui suit : 
 1.  M. B a déposé une demande de certificat d'urbanisme opérationnel le 26 septembre 2018 concernant la parcelle cadastrée  (ANO)AB64(ANO/) d'une surface de 6 623 mètres carrés, située chemin Pellegri à Donneville (Haute-Garonne), pour la construction de deux maisons d'habitation. Par un certificat d'urbanisme délivré le 15 novembre 2018, le maire de Donneville a déclaré non réalisable l'opération envisagée, celle-ci étant située en zone Aa du plan local d'urbanisme. M. B relève appel du jugement du 28 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation de ce certificat d'urbanisme. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne la méconnaissance du principe d'équilibre : 
 2. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat () ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ". L'article L. 151-1 du même code dispose que : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131-5 ". 
 3.  En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions des articles L. 151-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme n'imposent aux auteurs des plans locaux d'urbanisme que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Par suite, le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que pour déclarer non réalisable l'opération projetée par M. B, le maire de Donneville a relevé que ce projet se situe en zone Aa du plan local d'urbanisme, que le terrain est concerné par un espace boisé classé et que cette zone contient un sous-secteur Aa frappé d'inconstructibilité totale afin de préserver les co-visibilités en lien avec la zone sensible du canal du Midi. En se bornant à soutenir que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à cette zone méconnaissent les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme faute de s'être suffisamment attachées à l'analyse du potentiel d'accueil des dents creuses et à l'optimisation du tissu urbain, M. B ne fournit pas d'éléments traduisant une remise en cause du principe d'équilibre. De même, alors que les orientations d'aménagement et de programmation dans les secteurs " Bonhoure ", " Canal " et " Fontbazi ", qui ont vocation à être urbanisés, répondent à un objectif de modération de consommation de l'espace, de limitation de l'étalement urbain et de conservation de parcelles faisant l'objet d'une exploitation agricole, les considérations générales exposées par l'appelant concernant la nécessaire sanctuarisation d'espaces agricoles ne sont pas de nature à caractériser une remise en cause du principe d'équilibre. La circonstance que certaines parcelles concernées par les orientations d'aménagement et de programmation seraient situées à proximité du canal du Midi ou de bâtiments appartenant au patrimoine architectural de la commune, ou encore en zone d'aléa faible à modéré en termes de risque inondation n'est pas davantage de nature à caractériser un rapport d'incompatibilité avec le principe d'équilibre énoncé par les dispositions précitées. Enfin, en se limitant à soutenir que l'inconstructibilité de parcelles situées dans ce sous-secteur témoigne du défaut de prise en compte de projets d'habitations monofonctionnels et du manque de présence de commerces sur cette partie du territoire, le requérant n'apporte pas d'élément pertinent permettant de porter une appréciation globale sur la compatibilité du plan avec les objectifs énoncés par le 3° et le 7° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme à l'échelle du territoire communal. Par suite, et dans ces conditions, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que le plan local d'urbanisme contesté ne serait pas compatible avec les principes résultant de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.  
 En ce qui concerne l'incompatibilité du règlement du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine : 
 5. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre () ". Ces dispositions imposent un rapport de compatibilité entre les plans locaux d'urbanisme et les schémas de cohérence territoriale. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 6.  Aux termes de l'orientation P48 " les extensions urbaines " du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine : " Les territoires d'extension urbaine s'inscrivent dans les objectifs : / - d'équilibre du développement. Ils sont donc rattachés à une typologie de territoire : Cœur d'agglomération, Ville intense, périmètre de cohérence urbanisme / transport, Développement mesuré, quadrants / - de polarisation de l'accueil. Ils sont donc affectés à la commune (ils peuvent toutefois être déplacés à l'intérieur d'un EPCI, avec l'accord de toutes les communes concernées, dans le cadre de toute démarche de type projet de territoire commun porté par l'EPCI, sous réserve de justification dans chacun des documents faisant usage de cette faculté) et liés à la hiérarchie urbaine : centralités sectorielles, centres urbains, pôles secondaires, pôles de services / - de mixité fonctionnelle. Ils sont caractérisés par une vocation : mixte ou économique dédiée - de maîtrise de l'étalement urbain. Ils s'inscrivent donc en continuité urbaine et ne portent pas atteinte aux espaces protégés. Les territoires d'extension urbaine sont représentés par le " pixel ", à l'exception des zones identifiées à la P53 ". Au titre de l'orientation P49 " Les pixels ", le document d'orientation et d'objectifs indique que : " Les territoires d'extension urbaine sont représentés sous forme schématique par un ou plusieurs pixels, qui représentent un potentiel de développement localisé au regard de la P48. Chaque pixel  doit être vu comme : / ) Un potentiel de développement : Une potentialité brute de développement d'environ 9 hectares, qui ne représente pas un objectif à atteindre ; / ) Une localisation préférentielle : Une information géographique quant à l'implantation de l'urbanisation nouvelle sur le territoire, qui ne donne pas le détail du parcellaire ; ce sont les documents locaux (POS/PLU/i) qui définissent ce niveau dans un rapport de compatibilité avec le SCoT ; / ) Une vocation définie : Les teintes orangées recouvrent les zones mixtes. Ces zones pourront accueillir de l'habitat et des activités économiques diverses. Les documents d'urbanisme (POS/PLU/i) préciseront l'occupation du sol en cohérence avec les objectifs définis dans le DOO (pas plus de 50 % du foncier dédié à l'économie) ; Les teintes violettes désignent les territoires dédiés au développement économique. Ils s'ajoutent ainsi au développement économique prévu en zones mixtes. La cartographie des pixels établie dans le présent document en constitue l'état initial. Un nouvel état de référence actualisé sera produit chaque année et sera mis à disposition sur le site internet du Smeat ". 
 7. Aux termes de l'article 3 " division du territoire en zones " du règlement du plan local d'urbanisme de Donneville : " 2. Les zones à Urbaniser : / AU1 " Bonhoure " : Zone à caractère naturel et agricole, bénéficiant à sa périphérie des réseaux en capacité suffisante pour accueillir de nouvelles constructions*. La localisation stratégique de ce secteur, en continuité du centre ancien, dans le périmètre de protection des monuments historiques ainsi que dans la zone sensible du Canal du Midi a généré une orientation d'aménagement et de programmation encadrant les opérations d'urbanisme. / AU2 " Fontbazi " : Zone à caractère naturel et agricole enclavée pour partie entre ilots urbanisés, bénéficiant à sa périphérie des réseaux en capacité suffisante pour accueillir de nouvelles constructions. Ce secteur bénéficie d'une Orientation d'Aménagement et de Programmation (phase I " Fontbazi ") qui permet de définir les principes d'aménagement essentiels. / AU0 " Fontbazi " : Zone à caractère naturel et agricole fermée à l'urbanisation qui bénéficie d'une Orientation d'Aménagement et de Programmation car il s'agit de la phase II " Fontbazi ". 
 8. Le moyen repris en appel, sans davantage d'éclaircissement par l'appelant, tiré de ce que les pixels figurant les zones à urbaniser sur le document cartographique du document d'orientation et d'objectifs ne contiennent pas l'orientation d'aménagement et de programmation " Secteur Bataille ", située en zone UA, ni celle du " Secteur du Moulin ", située en zone UAa, ni celle du " Secteur du Canal ", située en zone AU0, n'est pas assorti de précisions permettant à la cour d'en apprécier la portée et le bien-fondé. En tout état de cause, alors que la compatibilité du plan local d'urbanisme doit être appréciée à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert, la circonstance que certaines orientations d'aménagement et de programmation prévues par le plan local d'urbanisme seraient, en tout ou partie, situées en dehors de ces représentations graphiques ne permet pas d'établir une telle incompatibilité. 
 9.  Par ailleurs, le requérant, en se bornant à alléguer le manque de commerces de proximité dans ces zones, ne démontre pas que le zonage retenu par le plan local d'urbanisme serait incompatible avec l'objectif de mixité fonctionnelle énoncé par le document d'orientation et d'objectifs. De même, il n'est pas démontré que l'identification des zones à urbaniser au sein du plan local d'urbanisme de Donneville serait incompatible avec l'objectif de prévention du risque inondation fixé par le document d'orientation et d'objectifs. Le fait que la parcelle du requérant, d'une superficie de 6 623 mètres carrés et classée en zone agricole Aa, caractérisée par son ouverture sur un vase espace agricole, n'aurait pas fait l'objet antérieurement d'exploitation agricole et serait desservie par la voirie et potentiellement par l'ensemble des réseaux ne constitue pas en soi une incompatibilité avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale dont s'agit. Enfin, en affirmant que " les contraintes architecturales contenues dans les OAP et le règlement du PLU ne sont nullement en mesure d'assurer une urbanisation respectueuse de la tradition architecturale des lieux ", sans expliquer en quoi cette circonstance serait de nature à caractériser un rapport d'incompatibilité, l'appelant, qui ne se prévaut d'aucune orientation particulière et d'aucun fondement juridique précis, n'apporte pas de précision permettant à la cour d'apprécier la portée et le bien-fondé d'un tel moyen. En tout état de cause, alors que les orientations d'aménagement et de programmation n'ont pas vocation à comporter des dispositions aussi prescriptives que celles du règlement, le requérant, qui ne justifie d'ailleurs pas précisément d'une incompatibilité particulière au regard des secteurs concernés, n'est pas fondé à soutenir qu'elles seraient entachées d'insuffisance sur ce point. 
 10. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le zonage ainsi fixé par le plan local d'urbanisme serait incompatible avec les objectifs mentionnés dans le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durables de la commune : 
 11.  Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".  
 12.  Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 13.  Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Donneville prévoit que : " Le développement de l'urbanisation ne doit pas se faire au détriment de l'activité agricole, mais en veillant à conserver des entités cohérentes et exploitables, sur des terres intéressantes d'un point de vue agronomique. C'est pourquoi les terres agricoles sont protégées sur Donneville, avec le maintien de grands espaces peu morcelés, sans possibilité de création de bâtiments qui viendraient en mitage. La diversification de l'activité agricole doit être recherchée. ". 
 14.  En premier lieu, le requérant soutient, sans plus de précision, que sa parcelle est classée en zone agricole alors que d'autres parcelles classées en zone U ou AU, concernées notamment par les orientations d'aménagements et de programmation des secteurs " Bonhoure " et " canal ", font l'objet d'une exploitation agricole. Toutefois, cette seule circonstance ne saurait suffire à caractériser une incohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables en raison notamment de ce que l'objectif de moindre consommation de l'espace doit s'apprécier à l'échelle de la zone couverte, alors qu'il ressort des pièces du dossier que le zonage et les opérations envisagées s'inscrivent, conformément aux objectifs du projet, dans une logique de moindre consommation de l'espace par une réduction de la taille moyenne des parcelles construites. En outre, il ressort également des pièces du dossier et n'est pas contesté que l'opération d'extension urbaine du secteur " canal " prévoit une densité moyenne à l'échelle de l'opération de treize logements par hectare, et que celle du secteur " Fontbazi " prévoit une densité moyenne à l'échelle de l'opération de neuf logements par hectare alors que le projet d'aménagement fixe un objectif de densité " proche de dix à quinze logements par hectare selon la localisation soit une consommation à l'échelle du territoire de 2 hectares (contre 4,7 ha au précédent PLU ". 
 15.  En second lieu, l'axe 1 du projet d'aménagement et de développement durables " Permettre un accueil de population maîtrisé dans le temps et dans l'espace " fixe l'objectif de " protéger la population des risques " et indique que " les zones de développement futures se situent en dehors de zones présentant des risques pour la population ". S'il ressort des pièces du dossier que l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " canal " est située dans une zone d'aléa faible à modéré en ce qui concerne le risque d'inondation, cette seule localisation ne suffit pas à caractériser une incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables. Il n'est ainsi pas démontré que le zonage litigieux serait contraire aux règles du plan de prévention des risques et donc incohérent avec le principe fixé par le projet tel que rappelé ci-dessus. 
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de la parcelle en litige :  
 16. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 17.  Il ressort des pièces du dossier que si la parcelle en cause ne fait pas l'objet d'une exploitation agricole, elle est cependant insérée dans un secteur à dominante rurale et de caractère agricole. En outre, ladite parcelle, qui s'ouvre sur de vastes espaces agricoles et dont seule sa partie sud et partiellement sa partie ouest sont bordées de constructions, ne peut recevoir la qualification de dent creuse. Enfin, dans la mesure où le classement retenu ne repose pas, comme en l'espèce, sur une appréciation manifestement erronée, la circonstance que les caractéristiques de cette parcelle auraient pu justifier un classement en zone à urbaniser n'est pas de nature à le faire regarder comme entaché d'illégalité, alors qu'il n'appartient pas à la cour de se prononcer sur l'opportunité du classement retenu par les auteurs d'un plan local d'urbanisme. Par suite, quelle que soit la valeur agricole des terres, le classement en zone agricole de la parcelle en litige n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 18.  Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Donneville, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que M. B demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B le versement à la commune de Donneville de la somme de 1 500 euros au titre de ces dispositions 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera à la commune de Donneville une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de Donneville. 
 Délibéré après l'audience du 5 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 M. Jazeron, premier conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023. 
 Le président-assesseur, 
 X. Haïli 
 Le président, 
 D. Chabert                
 La greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au préfet de Haute Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.