CAA78 · 1ère Chambre — 9 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La communauté d'agglomération Paris-Saclay a demandé au tribunal administratif de Versailles de condamner l'Etat à lui verser la somme de 15 421 513 euros, assortie des intérêts au taux légal, capitalisés, en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'insuffisance d'imposition du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives et des sociétés Synchrotron soleil et Technicatome, aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et à la contribution économique territoriale, au titre des années 2015 et 2016. 
 Par un jugement n° 1802890 du 13 novembre 2020, le tribunal administratif de Versailles a condamné l'Etat à indemniser la communauté d'agglomération Paris-Saclay de son préjudice correspondant à la différence entre la quote-part de taxe foncière lui revenant calculée sur les bases retenues par le service sans proratisation des surfaces et la part effectivement versée à la requérante correspondant à la quote-part des impositions initiales et supplémentaires qui lui est revenue avant dégrèvement, au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives des années 2015 et 2016, renvoyé la communauté d'agglomération Paris-Saclay devant l'administration fiscale pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnité due et rejeté le surplus de sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 I. Par une requête enregistrée le 8 janvier 2021, sous le n° 21VE00058, la communauté d'agglomération Paris-Saclay, représentée par Me Erard, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'article 4 du jugement attaqué, qui rejette le surplus de sa demande ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 15 210 747 euros, assortie des intérêts au taux légal capitalisés ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les activités du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) réalisées sur son territoire sont imposables aux taxes foncières et à la contribution économique territoriale ; 
 - le CEA exerce une activité lucrative sur son territoire ; le statut d'EPIC du CEA et son mode de fonctionnement, notamment ses modalités de recrutement, sa comptabilité et son absence de soumission au code des marchés publics, emportent présomption de lucrativité ; le centre de Saclay n'accueille que des activités civiles ; ces activités sont exclusivement/essentiellement financées par des ressources externes ; la recherche fondamentale représente moins de 20 % de son activité selon le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (14 %) ; cette activité de recherche fondamentale n'exclut pas le caractère lucratif ; les ratios de lucrativité retenus par l'administration ne sont pas justifiés et sont en contradiction avec les chiffres publiés par le CEA lui-même, dont il ressort que la subvention du secteur civil représente moins de la moitié de ses ressources civiles, les recettes externes venant pour majorité de partenaires industriels ; le CEA est un acteur majeur en matière de dépôt de brevets, en concurrence avec les entreprises privées ; il complète sa rentabilité en facturant des prestations et réalise ainsi des excédents de recettes réguliers et significatifs pour ses activités civiles, ainsi que l'ont déjà jugé les tribunaux administratifs de Dijon, de Paris et de Versailles ; la valorisation économique des activités civiles du CEA ressort d'un rapport du 10 février 2017 de la Cour des comptes ; 
 - compte tenu des surfaces occupées par le CEA sur les communes de Saclay, Saint-Aubin et Villiers-le-Bâcle, son préjudice résultant de la sous-imposition du CEA au titre des années 2015 et 2016 peut être évalué à la somme de 8 367 387 euros en ce qui concerne la cotisation foncière des entreprises et 6 843 360 euros en ce qui concerne la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 16 juillet 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en intervention, enregistré le 20 janvier 2023, le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, représenté par Me Toulemont, avocate, demande à la cour de rejeter la requête. 
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 23 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée, en application de l'article L. 613-1 du code de justice administrative, au 8 février 2023 à 12 heures. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 janvier 2021 et le 24 octobre 2022, sous le n° 2100069, et un mémoire du 6 février 2023 qui n'a pas été communiqué, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande à la cour d'annuler les articles 1 à 3 du jugement attaqué et de rejeter la demande de la communauté d'agglomération Paris-Saclay. 
 Il soutient que : 
 - la responsabilité de l'Etat n'est pas engagée dès lors que le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives entre dans le champ de l'exonération de taxe foncière prévue par les articles 1382 et 1394 du code général des impôts en faveur des établissements publics à caractère scientifique ; 
 - les propriétés foncières du CEA sont affectées en totalité à une activité non productive de revenus ; 
 - la demande indemnitaire de la communauté d'agglomération Paris-Saclay était tardive au regard de l'expiration du délai de reprise d'un an prévu par l'article L. 173 du livre des procédures fiscales. 
 Par des mémoires enregistrés le 12 septembre 2022 et le 20 janvier 2023, la communauté d'agglomération Paris-Saclay, représentée par Me Erard, avocat, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 23 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée, en application de l'article L. 613-1 du code de justice administrative, au 8 février 2023 à 12 heures. 
 Par des mémoires en intervention, enregistrés les 25 octobre 2021 et 13 juillet 2022, le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, représenté par Me Toulemont, avocate, demande à la cour de faire droit à la requête. 
 Il soutient que les services fiscaux n'ont pas commis de faute. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dorion, 
 - les conclusions de M. Lerooy, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Erard, pour la communauté d'agglomération Paris-Saclay, et de Me Boutet-Mangon, substituant Me Toulemont, pour le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La communauté d'agglomération Paris-Saclay, qui regroupe neuf communes dont trois accueillent des bâtiments du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, recherche la responsabilité de l'Etat du fait de la carence des services fiscaux dans l'établissement de l'impôt. Par un recours préalable du 22 décembre 2017, implicitement rejeté, elle a demandé à l'Etat de lui verser les sommes de 210 766 euros au titre de l'insuffisance d'imposition du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives aux taxes foncières et 15 210 747 euros au titre de la contribution économique territoriale des années 2015 et 2016. Par le jugement attaqué du 13 novembre 2020, le tribunal administratif de Versailles a partiellement fait droit à sa demande, à hauteur de la différence entre la quote-part de taxe foncière lui revenant calculée sur les bases retenues par le service sans proratisation des surfaces et la part des impositions initiales et supplémentaires qui lui est revenue avant dégrèvement, au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties. La communauté d'agglomération Paris-Saclay relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande portant sur l'insuffisance d'imposition du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives à la cotisation foncière des entreprises et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Par un recours croisé, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul arrêt, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique relève appel du même jugement, en tant qu'il l'a condamné à indemniser la communauté d'agglomération Paris-Saclay. 
 Sur l'intervention du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives : 
 2. Le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives justifie d'un intérêt suffisant, eu égard à la nature et à l'objet du litige. Son intervention est recevable. 
 Sur la responsabilité de l'Etat : 
 3. Une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement ou de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement. S'il appartient, en principe, à la victime d'un dommage d'établir la réalité du préjudice qu'elle invoque, le juge ne saurait toutefois lui demander des éléments de preuve qu'elle ne peut apporter. 
 En ce qui concerne l'insuffisance d'imposition à la taxe foncière : 
 4. Aux termes de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales : " Pour les impôts directs perçus au profit des collectivités locales et les taxes perçues sur les mêmes bases au profit de divers organismes, à l'exception de la cotisation foncière des entreprises, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et de leurs taxes additionnelles, le droit de reprise de l'administration des impôts s'exerce jusqu'à la fin de l'année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due. ". 
 5. En premier lieu, en ce qui concerne la taxe foncière au titre de l'année 2015, le délai de reprise était expiré au 20 décembre 2016, date de réception du courrier par lequel la commune de Saclay a présenté sa demande indemnitaire. Par suite, l'administration fiscale, qui ne pouvait plus exercer son droit de reprise, ne peut être considérée comme ayant commis une faute de nature à engager sa responsabilité en n'ayant pas rehaussé l'imposition du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives à la taxe foncière sur la demande de la communauté de communes. En ce qui concerne la taxe foncière au titre de l'année 2016, l'administration a été saisie par un courrier du 22 décembre 2017, reçu le 26 décembre 2017, alors que le délai de reprise prévu à l'article L. 173 du livre des procédures fiscales expirait le 31 décembre 2017. Ce bref délai ne permettait pas à l'administration fiscale d'étudier la question qui lui était posée, en recueillant éventuellement les observations du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, notamment en ce qui concerne les sociétés ou instituts qui lui sont rattachés et qui sont installés sur son territoire, certains d'entre eux ayant déjà acquitté la taxe foncière en leur nom propre, puis d'établir un rôle supplémentaire. Contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération Paris-Saclay, l'obligation pour elle d'introduire sa demande indemnitaire dans un délai permettant à l'Etat d'exercer son droit de reprise ne remet pas en cause son droit au recours effectif, dès lors que la transmission des rôles des impôts directs locaux s'effectue plusieurs mois avant l'expiration du délai de reprise, ni ne méconnaît l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales, qui concerne le délai d'engagement des recours indemnitaires, et non les conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat.  
 6. En deuxième lieu, la circonstance que les services fiscaux n'ont pas spontanément procédé à ce rehaussement d'imposition avant l'expiration du délai de reprise n'est pas, à elle seule, de nature à caractériser une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, en l'absence de circonstances particulières qui auraient dû nécessairement conduire l'administration à réexaminer la situation de cet organisme. L'existence de litiges initiés par la communauté d'agglomération de Paris-Saclay et certaines communes du plateau de Saclay portant sur les cotisations de taxe professionnelle, de contribution économique territoriale et de taxe foncière dues par le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives au titre d'années antérieures, ainsi que les jugements rendus dans ces litiges reconnaissant la responsabilité de l'Etat pour faute, sur lesquels le Conseil d'Etat ne s'est définitivement prononcé qu'en 2022, ne constituent pas une telle circonstance particulière. 
 7. Il s'ensuit que le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est fondé à soutenir que l'administration fiscale n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, en n'effectuant pas une correction des bases des taxes foncières au titre des années 2015 et 2016, et que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a partiellement fait droit à la demande indemnitaire de la communauté d'agglomération Paris-Saclay.  
 En ce qui concerne l'insuffisance d'imposition à la contribution économique territoriale : 
 8. En vertu de l'article 1447-0 du code général des impôts, la contribution économique territoriale est composée d'une cotisation foncière des entreprises et d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. 
 S'agissant de la cotisation foncière des entreprises : 
 9. Aux termes de l'article 1447 du code général des impôts dans sa rédaction applicable : " I. - La cotisation foncière des entreprises est due chaque année par les personnes physiques ou morales, () qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée. / () ". Aux termes de l'article 1467 du même code : " La cotisation foncière des entreprises a pour base la valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière situés en France, à l'exclusion des biens exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties en vertu des 11°, 12° et 13° de l'article 1382, dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle pendant la période de référence () ". Selon l'article 1654 du même code, les établissements publics doivent acquitter, dans les conditions de droit commun, les impôts et taxes de toute nature auxquels seraient assujetties des entreprises privées effectuant les mêmes opérations. 
 10. Il résulte des dispositions combinées des articles 1447 et 1654 du code général des impôts qu'une activité exercée par un établissement public n'est pas passible de la taxe professionnelle si cette activité ne relève pas, eu égard à son objet ou aux conditions particulières dans lesquelles elle est exercée, d'une exploitation à caractère lucratif. 
 11. Pour justifier de l'insuffisance d'imposition du CEA à la cotisation foncière des entreprises et de son préjudice financier, la communauté d'agglomération de Paris-Saclay se base sur la valeur locative de l'intégralité de ses biens passibles de taxe foncière, y compris les emprises des sociétés Synchrotron soleil et Technicatome, sans même en retrancher les impositions effectivement acquittées par ces trois entités. Cependant, la seule circonstance que le CEA constitue un établissement public à caractère industriel et commercial ne suffit pas à le faire regarder comme développant une activité à but lucratif sur l'ensemble de ses installations. La communauté d'agglomération de Paris-Saclay, qui se prévaut également de considérations générales sur l'activité du CEA dans son ensemble et de ce que le centre de Saclay n'a que des activités civiles, produit au soutien de ses allégations un rapport du 10 février 2017 de la Cour des comptes relatif à la valorisation de la recherche civile du CEA sur les exercices 2007 à 2015. Toutefois, ce rapport concerne l'ensemble des activités du CEA, alors que cet établissement public dispose de huit autres implantations et de plateformes technologiques régionales. Si le site de Saclay accueille des activités civiles, le ministre et le CEA intervenant font valoir, sans être contredits, que les locaux implantés sur le territoire de la communauté d'agglomération de Paris-Saclay concernent essentiellement la recherche fondamentale, des activités civiles de recherche facturées en dessous de leur coût de revient et des activités lucratives qui ont été imposées. Le CEA précise que ses " recettes externes " sont toutes les recettes autres que la subvention de l'Etat, et comprennent des financements institutionnels autres que ceux de l'Etat. Ainsi dans son rapport financier de 2015, les ressources civiles provenant des industriels représentent 40 % de ses ressources externes et environ 12 % de ses ressources totales, voire moins de 10 % exclusion faite des activités de maintien des installations nucléaires et de démantèlement assainissement. Le CEA fait également valoir que ses collaborations externes sont facturées à leur prix de revient, en ce qu'elles n'intègrent pas les dépenses d'amortissement de ses propres installations, et qu'il conserve les droits de propriété intellectuelle sur les résultats de sa recherche, ce qui en fait une activité qui, bien que productive de revenus, ne peut être regardée comme une activité lucrative concurrentielle du secteur privé. Le CEA précise encore que le site de Saclay accueille notamment la direction des énergies (DEN), la direction des applications militaires, la direction de la recherche technologique et la direction de la recherche fondamentale (CEA-Sciences), alors que ses activités lucratives sont essentiellement réalisées par la direction de la recherche technologique, " CEA-Tech ", principalement implantée sur le site de Grenoble et au sein de plateformes technologiques régionales. Ces éléments sont corroborés par le rapport de la Cour des comptes produit par la communauté d'agglomération de Paris-Saclay au soutien de ses prétentions, dont il ressort que la part des contrats industriels dans le financement de CEA-Science est de l'ordre de 5 %, et que si la contribution des industriels est plus importante en ce qui concerne le nucléaire civil, une partie non négligeable du financement hors subventions ne concerne pas des activités lucratives. La Cour des comptes relève également que l'activité brevet est déficitaire depuis 2009. Il ressort, en outre, de ce même rapport que le CEA fait l'objet d'une attention particulière de l'administration fiscale et a fait l'objet de multiples contrôles de ses obligations fiscales, ce qui contredit la thèse de la carence des services fiscaux. Dans le cadre du contrôle portant sur les années d'imposition en litige, ont été regardées par le service comme présentant un caractère lucratif les activités de recherche appliquée financées ou cofinancées par les entreprises, les prestations de services individualisées, effectuées pour le compte de collectivités publiques ou d'entreprises, ainsi que la concession à titre onéreux de brevets. L'administration a notifié le 4 décembre 2017 au CEA une proposition de rectification, puis a établi les bases d'imposition en retenant une surface réelle pondérée occupée par les activités lucratives de 3 194 m². S'agissant des sociétés Synchrotron Soleil et Technicatome, l'imposition a été calculée à proportion du nombre d'heures travaillées affectées à leurs activités lucratives. Dans ces conditions, la sous-évaluation des bases d'imposition et, par suite, la carence fautive de l'Etat dans l'établissement de l'impôt, ne sont pas établies. 
 S'agissant de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises : 
 12. Aux termes de l'article 1586 ter du code général des impôts : " I. - Les personnes physiques ou morales () qui exercent une activité dans les conditions fixées aux articles 1447 et 1447 bis et dont le chiffre d'affaires est supérieur à 152 500 euros sont soumises à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. / II. - 1. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est égale à une fraction de la valeur ajoutée produite par l'entreprise, telle que définie à l'article 1586 sexies. () ". L'article 1586 sexies du même code fixe les modalités de calcul de la valeur ajoutée pour la détermination de l'imposition à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. 
 13. La base imposable à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est calculée, en ce qui concerne les seules activités lucratives, en fonction du chiffre d'affaires généré par ces activités, diminué des charges. Aucun rappel d'imposition n'a été notifié au CEA par le service en considération de ce que la valeur ajoutée de ses activités à caractère lucratif était négative du fait de reprises de provisions et de reprises de subventions d'équipement. La communauté d'agglomération Paris-Saclay se borne à soutenir que la valeur ajoutée du secteur civil du CEA est très largement positive et que l'activité du secteur lucratif ne peut pas être déficitaire, alors qu'il résulte de l'instruction que le CEA ne couvre pas ses charges par ses produits, y compris dans son secteur lucratif. Il s'ensuit que la communauté d'agglomération Paris-Saclay n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat du fait de l'absence d'assujettissement du CEA à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération Paris-Saclay n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté le surplus de sa demande.  
 Sur les frais des instances : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administratif font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les deux instances, les sommes que la communauté d'agglomération Paris-Saclay demande à ce titre. 
 DECIDE : 
 Article 1er : L'intervention du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est admise. 
 Article 2 : Les articles 1 à 3 du jugement n° 1802890 du 13 novembre 2020 du tribunal administratif de Versailles sont annulés. 
 Article 3 : Les conclusions de la demande de la communauté d'agglomération Paris-Saclay, les conclusions de sa requête d'appel et ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Paris-Saclay, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives. 
 Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Versol, présidente de chambre, 
 Mme Dorion, présidente-assesseure, 
 Mme Troalen, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 O. DORION  
 La présidente, 
 F. VERSOLLa greffière, 
 A. GAUTHIER 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
           Pour expédition conforme, 
           La greffière,