CAA78 · 4ème Chambre — 21 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 M. C A et Mme D A ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, d'une part, d'annuler la décision par laquelle le préfet des Hauts-de-Seine a implicitement rejeté leur demande tendant à ce qu'il se prononce quant à la situation de leur local situé 235, rue de Versailles à Ville-d'Avray au regard des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, et, d'autre part, de condamner l'État à leur verser la somme totale de 67 455,85 euros, assortie des intérêts au taux légal avec capitalisation à compter de la date de réception de leur réclamation préalable en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 29 mars 2013 les mettant en demeure de faire cesser l'habitation de leur local et de la décision implicite de rejet susmentionnée. 
 Par un jugement n° 1708153 du 7 décembre 2020, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire, enregistrés les 16 février et 15 mars 2021 et le 8 février 2023, M. C A et Mme D A, représentés par Me Theobald, avocat, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la décision implicite de rejet du préfet des Hauts-de-Seine, née le 9 juillet 2017 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 80 068,66 euros à parfaire, avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts ; 
 4°) mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le jugement est irrégulier au regard des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, faute d'analyser de manière suffisamment précise les conclusions et moyens des parties ; 
 - il est entaché d'une dénaturation et d'une omission de répondre à leurs écritures tenant à l'existence d'un droit acquis résultant du permis de construire délivré le 22 mars 1962, lequel fait obstacle à l'application des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique ; 
 - il est entaché d'erreurs de droit, notamment au regard de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, et d'une erreur d'appréciation, leurs conclusions de première instance n'étant pas irrecevables dès lors que le préfet avait une obligation d'agir du fait de l'annulation de l'arrêté du 29 mars 2013 et de leur incertitude quant à la possibilité de mettre leur bien en location ; 
 - la décision implicite de refus du préfet des Hauts-de-Seine méconnaît les dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, qui ne leur sont pas applicables dès lors que leur logement ne constitue pas un sous-sol, et les prescriptions du règlement sanitaire départemental ne pouvant servir à l'appréciation des dispositions de cet article dans la mesure où il traite de non-conformités auxquelles il peut être remédié ; 
 - la décision de refus les a placés dans une situation attentatoire au droit au respect de leur bien garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et au droit au recours effectif garanti par l'article 13 de la même convention ; 
 - ils bénéficiaient des droits acquis résultant du permis de construire délivré le 22 mars 1962, soit antérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions qui leur ont été opposées et à l'application desquelles leur droit ainsi acquis s'oppose ; 
 - la décision du 29 mars 2013 est illégale pour les mêmes motifs ; 
 - cette illégalité est fautive, le préfet ne pouvant reprendre la même décision que celle annulée dès lors que leur logement ne constitue pas un sous-sol ; 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée à raison d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ; 
 - ils ont droit à la réparation intégrale du préjudice qui en découle, soit des pertes de loyers pour un montant de 60 000 euros et la somme de 5 000 euros en indemnisation des troubles causés dans leurs conditions d'existence, outre la somme de 2 000 euros au titre de leur préjudice moral. 
 Par un mémoire distinct, enregistré le 18 février 2021, M. et Mme A demandent à la cour de transmettre au Conseil d'État la question prioritaire de constitutionnalité tirée de ce que l'ancien article L. 43 du code de la santé publique et l'article L. 1331-22 du même code méconnaissent les dispositions de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 Par une ordonnance du 1er mars 2021, la Cour a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité posée par M. et Mme A. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - le préfet n'avait pas à se prononcer de nouveau sur la nature du local, au regard des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, dès lors que celui-ci restait inoccupé ; 
 - le caractère impropre par nature à l'habitation du local fait obstacle à toute indemnisation. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - l'ordonnance n° 21VE00447 du président de la 4ème chambre de la cour administrative d'appel du 1er mars 2021 ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B,  
 - les conclusions de Mme Viseur-Ferré, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Theobald pour M. et Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C A et Mme D A sont propriétaires d'un local situé, 235 rue de Versailles à Ville-d'Avray qu'ils ont acquis le 31 juillet 2006 et dont ils ont confié la gestion locative à la société LMHT. A la suite d'une visite de l'agence régionale de santé le 8 janvier 2013, le préfet des Hauts-de-Seine a, par un arrêté en date du 29 mars 2013, mis en demeure, sur le fondement de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, la société LMHT de faire cesser l'habitation de ce local et de ne plus le mettre à disposition pour l'habitation. Par un jugement n° 1304182 du 24 novembre 2016, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé cet arrêté au motif que l'autorité préfectorale avait à tort regardé l'agence immobilière LMHT comme la personne ayant mis les locaux appartenant à M. et Mme A à disposition de leurs occupants au sens de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique. Par un courrier du 3 mai 2017, les époux A ont demandé au préfet des Hauts-de-Seine, d'une part, de prendre position sur la situation de leur local au regard des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique et, d'autre part, que l'État les indemnise du préjudice résultant de l'illégalité de l'arrêté annulé. M. et Mme A font appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet née de l'absence de réponse à leur courrier du 3 mai 2017, et, d'autre part, à la condamnation de l'État à les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subis à hauteur de la somme totale de 67 455,85 euros, assortie des intérêts au taux légal avec capitalisation, du fait de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 29 mars 2013. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. En premier lieu, l'article R. 741-2 du code de justice administrative dispose notamment que " La décision () contient () l'analyse des conclusions et mémoires (). ". Il ressort de l'examen du jugement attaqué que celui-ci comporte l'analyse de l'ensemble des conclusions et mémoires présentés par les parties devant le tribunal administratif. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 3. En deuxième lieu, M. et Mme A soutiennent que les premiers juges ont dénaturé leurs écritures et omis de répondre au moyen tiré de l'existence d'un droit acquis résultant du permis de construire délivré le 22 mars 1962, lequel fait obstacle à l'application des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique. Toutefois, le tribunal administratif, qui était saisi d'une demande d'annulation de la décision par laquelle le préfet des Hauts-de-Seine a refusé de se prononcer sur la situation du local appartenant aux requérants, au regard des dispositions de l'article précité, d'une part, n'a pas dénaturé les écritures des demandeurs, et, d'autre part, n'avait pas à répondre à un moyen qui était inopérant en l'espèce dès lors qu'il tendait à écarter l'application des dispositions de l'article précité au studio dont les intéressés sont propriétaires. 
 4. En dernier lieu, les moyens tirés de ce que le jugement attaqué serait entaché d'erreurs de droit et d'une erreur d'appréciation se rattachent au bien-fondé de celui-ci et sont sans incidence sur sa régularité. Ils doivent, par suite, être écartés. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige : " Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur et autres locaux par nature impropres à l'habitation ne peuvent être mis à disposition aux fins d'habitation, à titre gratuit ou onéreux. Le représentant de l'Etat dans le département met en demeure la personne qui a mis les locaux à disposition de faire cesser cette situation dans un délai qu'il fixe. Il peut prescrire, le cas échéant, toutes mesures nécessaires pour empêcher l'accès ou l'usage des locaux aux fins d'habitation, au fur et à mesure de leur évacuation. Les mêmes mesures peuvent être décidées à tout moment par le maire au nom de l'Etat. Ces mesures peuvent faire l'objet d'une exécution d'office. ". 
 6. En premier lieu, les dispositions précitées ne permettent pas au préfet de rendre des avis sur la propriété à l'habitation de locaux, alors que ceux-ci ne sont pas utilisés à fin d'habitation. 
 7. Dès lors qu'il est constant qu'à la date à laquelle M. et Mme A ont saisi le préfet des Hauts-de-Seine, le studio dont ils sont propriétaires n'était plus mis en location, le préfet ne pouvait prendre de nouveau position sur le caractère propre ou impropre à l'habitation de ce lieu. Par suite, et alors que les intéressés soutiennent par ailleurs également que les dispositions en cause ne sont pas applicables au studio qu'ils possèdent, M. et Mme A ne peuvent utilement soutenir que la décision implicite de rejet opposée à leur demande du 3 mai 2017 aurait méconnu les dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté. 
 8. En deuxième lieu, M. et Mme A considèrent que le studio qu'ils possèdent ne constitue pas un sous-sol, contrairement aux constats qui avaient donné lieu à l'arrêté du 29 mars 2013, lequel a été annulé pour vice de procédure. A cet égard, l'acte d'achat produit par les requérants, s'il fait bien mention d'un bien destiné à l'habitation, précise que le studio est situé en " en sous-sol ". En outre, le rapport de visite établi par les inspecteurs de l'Agence régionale de santé (ARS) le 23 janvier 2013, lequel pouvait légalement se fonder à la fois sur l'article L. 1331-22 du code de la santé publique et sur le règlement sanitaire départemental dès lors qu'il retenait des caractéristiques constitutives d'une modalité d'application du même article, relève que si le logement est situé au niveau du sous-sol et présente une hauteur sous plafond de 2,5 mètres, il résulte des photographies produites au dossier que les ouvertures sur l'extérieur de ce lot se situent sur la façade du bâtiment qui n'est pas entièrement décaissée. Le même rapport relève que pour une superficie de 22 m², la surface d'éclairement est insuffisante avec une surface de seulement 2 m², au lieu de 3,7 m² correspondant au 1/6ème de la surface au sol de la pièce, en infraction à l'article 40-2 du règlement sanitaire départemental. Ce constat n'est pas contredit par le constat d'huissier établi le 24 mai 2013, lequel note que le studio se situe en sous-sol, mesure une surface vitrée totale de 1,67 m² pour une surface habitable de 23,67 m², soit un rapport entre la surface habitable et celle d'éclairement plus défavorable que celui retenu par les inspecteurs de l'ARS. En outre, le rapport établi par le cabinet d'architectes mandaté par les propriétaires, qui s'est rendu sur les lieux le 30 juin 2013, s'il constate l'existence d'un vide sanitaire et propose divers travaux permettant de remédier à certains désordres tels que l'humidité, n'indique pas de possibilité d'élargir la fenêtre existante. Par ailleurs, le droit acquis à disposer d'un local destiné à l'habitation, dont les requérants se prévalent en vertu du permis de construire du 22 mars 1962, auquel se réfère le règlement de copropriété qui identifie le lot en cause comme un studio, est sans incidence sur la qualification dudit local au regard des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, dont l'application est indépendante de la législation prescriptive en matière de construction. Dans ces conditions, c'est sans méconnaître les dispositions de l'article L. 1331-2 du code de la santé publique que le studio de M. et Mme A a été déclaré impropre par nature à l'habitation par l'arrêté du 29 mars 2013 en tant qu'il constitue un sous-sol, au sens et pour l'application de ces dispositions. Il suit de là que les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à demander réparation des préjudices qu'ils attribuent à l'impossibilité de mettre leur bien en location depuis cette date en raison de l'arrêté du 29 mars 2013, puis de l'incertitude dans laquelle ils se sont trouvés à la suite de l'annulation de cet arrêté et du refus implicite du préfet des Hauts-de-Seine de prendre position sur la qualification de leur bien. 
 9. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A, d'autres studios situés au même endroit que celui leur appartenant et présentant les mêmes caractéristiques auraient été signalés à l'autorité préfectorale par d'éventuels habitants, sans que le préfet des Hauts-de-Seine n'interviennent. Dans ces conditions, en l'absence de caractère anormal et spécial des préjudices allégués par les requérants, ces derniers ne sont pas fondés à soutenir que la responsabilité sans faute de l'Etat devrait être engagée à leur égard sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 10. En quatrième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 8 que l'absence de mise en location du studio de M. et Mme A résultant uniquement des caractéristiques de ce bien, les moyens tirés de ce que les requérants auraient été privés, d'une part, du droit à un recours effectif garanti par les stipulations de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en l'absence de prise de position du préfet des Hauts-de-Seine, et, d'autre part, du droit au respect de leur bien garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à cette même convention, du fait de l'incertitude de la position de l'administration à l'égard de leur studio, doivent être écartés en l'absence de toute carence fautive ou erreur d'appréciation commise par l'autorité préfectorale. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation de la décision implicite, en tant que le préfet des Hauts-de-Seine a refusé de prendre position sur la nature de leur bien immobilier et rejeté leur demande indemnitaire du 3 mai 2017, ainsi que leurs conclusions à fin d'indemnisation. Par voie de conséquence, les conclusions indemnitaires présentées en appel ne peuvent qu'également être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. et Mme A demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.   
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C A, à Mme D A et au ministre de la santé et de la prévention. 
 Copie en sera adressée au préfet des Hauts-de-Seine. 
 Délibéré après l'audience du 14 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Brotons, président, 
 Mme Le Gars, présidente assesseure, 
 Mme Bonfils, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2023.  
 La rapporteure 
 M-G. BLe président, 
 S. BROTONSLa greffière, 
 V. MALAGOLI 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,