CAA78 · 4ème Chambre — 17 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La Société civile immobilière (SCI) SSA Immo a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, d'une part, d'annuler le titre exécutoire du 14 janvier 2019 par lequel le centre communal d'action sociale (CCAS) de Clichy-la-Garenne a mis à sa charge la somme de 90 826,20 euros, et, d'autre part, de la décharger du paiement de cette somme. 
 Par un jugement n° 1903453 du 8 janvier 2021, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 mars et 9 juin 2021, et le 7 décembre 2022, la Société civile immobilière (SCI) SSA Immo, représentée par Me Leducq, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler le titre exécutoire émis le 14 janvier 2019 ; 
 3°) de la décharge du paiement de la somme de 90 826,20 euros ; 
 4°) de condamner le centre communal d'action sociale (CCAS) de Clichy-la-Garenne à lui verser la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est irrégulier au regard des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; 
 - la créance en litige est dépourvue de base légale ; d'une part, en l'absence de compétence du CCAS pour procéder au relogement des occupants d'un logement devenu inhabitable et prendre en charge le coût financier en résultant, cette compétence relevant des pouvoirs de police spéciale attribués au maire ; d'autre part, dans la mesure où les articles L. 521-3-1 à L. 521-3-3 du code de la construction et de l'habitation interdisent de faire supporter par le propriétaire au titre d'un hébergement temporaire décent des sommes sans rapport avec le loyer appliqué ; enfin, aucune obligation d'hébergement ne pouvait être mise à sa charge en raison de l'état de sur-occupation du logement en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1331-23 du code de la santé publique, seule une obligation de relogement pouvant alors exister ; 
 - les dispositions des articles L. 521-3-2 et suivants du code de la construction et de l'habitation méconnaissent les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2021, le Centre communal d'action sociale de la commune de Clichy-La-Garenne conclut au rejet de la requête et à ce que la SCI SSA Immo soit condamnée à lui verser la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire distinct, enregistré le 12 décembre 2022, la SCI SSA Immo, représentée par Me Leducq, avocat, demande à la cour de transmettre au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, la question de la conformité des dispositions du deuxième alinéa du paragraphe I de l'article L. 521-3-1 du code de la construction et de l'habitation, et de ces dispositions combinées aux dispositions du paragraphe II du même article et du paragraphe IV de l'article L. 521-3-2 du même code, d'une part, aux articles 6, 13, 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et, d'autre part, à l'article 34 de la Constitution.  
 Elle soutient que : 
 - les dispositions des articles L. 521-3-1 et L. 521-3-2 du code de la construction et de l'habitation violent le principe d'égalité en instaurant une différence de traitement des propriétaires ou des exploitants quant à la contribution pouvant être mise à leur charge sur le fondement de l'article L. 521-1 de ce code, selon qu'ils sont tenus d'assurer l'hébergement ou le relogement de leurs locataires, alors qu'une telle différence ne correspond pas à une différence objective de situation et n'est pas justifiée par des raisons d'intérêt général ; l'obligation d'hébergement comme celle de relogement poursuivent le même objectif, le caractère temporaire ou définitif de l'interdiction d'habiter ne pouvant justifier une différence de traitement, dont les conséquences financières sont d'ailleurs inversement proportionnelles à la gravité des désordres affectant le logement donné à bail ; 
 - le propriétaire ou l'exploitant qui supporte le coût de l'hébergement de son locataire voit mettre à sa charge, dans certains cas, une charge de laquelle n'est pas déduite le loyer qu'aurait dû verser le locataire, qui est disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi, en méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques ; 
 - ces dispositions portent une atteinte au droit de propriété qui est disproportionnée à l'objectif poursuivi ; la privation des loyers constitue une privation du droit de propriété ; 
 - en ne fixant aucune limite à l'obligation financière pouvant être mise à la charge du propriétaire ou de l'exploitant n'ayant pas satisfait à l'obligation d'hébergement, le législateur a méconnu les dispositions de l'article 34 de la Constitution et l'étendue de sa propre compétence. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Viseur-Ferré, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Theobald, pour la SCI SSA Immo et de Me Colouer, pour la commune de Clichy-La-Garenne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 21 mai 2014, le maire de Clichy-la-Garenne a interdit l'accès et l'habitation d'un logement situé au 19 rue Fanny dont la Société civile immobilière (SCI) SSA Immo est propriétaire et lui a fait obligation d'assurer l'hébergement ou le relogement de ses occupants, un couple et ses trois enfants. Sur la base d'un rapport d'expertise remis le 26 mai 2014 dans le cadre d'une procédure de péril, il a, par un nouvel arrêté du 2 juin 2014, mis en demeure les propriétaires de procéder à la réalisation de travaux préconisés par l'expert dans un délai de trente jours. Par un titre exécutoire émis le 14 janvier 2019, le centre communal d'action social (CCAS) de Clichy-la-Garenne a sollicité de la SCI SSA Immo le remboursement des frais qu'il a exposés pour héberger les locataires de la SCI SSA Immo, soit la somme de 90 826,20 euros. La SCI SSA Immo fait appel du jugement du 8 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation du titre exécutoire du 14 janvier 2019, et, d'autre part, à être déchargée du paiement de la somme de 90 826,20 euros. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. La SCI SSA Immo soutient que le jugement serait irrégulier au regard des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, du fait des visas et des conclusions et moyens qu'elle a présentés devant le tribunal administratif, qui ont été analysés de manière insuffisante. Toutefois, en l'absence de toute précision permettant d'apprécier le bien-fondé de ce moyen, ce dernier doit être écarté. 
 Sur la demande de transmission au Conseil d'Etat d'une question prioritaire constitutionnalité : 
 3. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ". En vertu des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée, la juridiction, saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle n'est pas dépourvue de caractère sérieux. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 521-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicable au litige : " () Le propriétaire ou l'exploitant est tenu d'assurer le relogement ou l'hébergement des occupants ou de contribuer au coût correspondant dans les conditions prévues à l'article L. 521-3-1 dans les cas suivants : / () - lorsqu'un immeuble fait l'objet d'un arrêté de péril en application de l'article L. 511-1 du présent code, si l'arrêté ordonne l'évacuation du bâtiment ou s'il est assorti d'une interdiction d'habiter ou encore si les travaux nécessaires pour mettre fin au péril rendent temporairement le logement inhabitable ; () ". L'article L. 521-3-1 du même code dispose : " I. - Lorsqu'un immeuble fait l'objet d'une interdiction temporaire d'habiter ou d'utiliser ou que son évacuation est ordonnée en application de l'article L. 511-3 ou de l'article L. 129-3, le propriétaire ou l'exploitant est tenu d'assurer aux occupants un hébergement décent correspondant à leurs besoins. / A défaut, l'hébergement est assuré dans les conditions prévues à l'article L. 521-3-2. Son coût est mis à la charge du propriétaire ou de l'exploitant. () ". L'article suivant du même code précise : " I. - Lorsqu'un arrêté de péril pris en application de l'article L. 511-1 ou des prescriptions édictées en application de l'article L. 123-3 ou de l'article L. 129-3 sont accompagnés d'une interdiction temporaire ou définitive d'habiter et que le propriétaire ou l'exploitant n'a pas assuré l'hébergement ou le relogement des occupants, le maire prend les dispositions nécessaires pour les héberger ou les reloger. / () IV.- Lorsqu'une personne publique, un organisme d'habitations à loyer modéré, une société d'économie mixte ou un organisme à but non lucratif a assuré le relogement, le propriétaire ou l'exploitant lui verse une indemnité représentative des frais engagés pour le relogement, égale à un an du loyer prévisionnel. / () VI. - La créance résultant de la substitution de la collectivité publique aux propriétaires ou exploitants qui ne se conforment pas aux obligations d'hébergement et de relogement qui leur sont faites par le présent article est recouvrée soit comme en matière de contributions directes par la personne publique créancière, soit par l'émission par le maire ou le préfet d'un titre exécutoire au profit de l'organisme ayant assuré l'hébergement ou le relogement. () ". 
 5. En premier lieu, les dispositions du I de l'article L. 521-3-1 du code de la construction et de l'habitation sont applicables au présent litige, contrairement aux dispositions du IV de l'article L. 521-3-2 du même code, et n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. 
 6. En deuxième lieu, la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Aux termes de son article 17 : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ". En l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi. En outre, si le principe d'égalité devant les charges publiques, qui résulte de l'article 13 de la Déclaration de 1789, n'interdit pas au législateur de mettre à la charge de certaines catégories de personnes des charges particulières en vue d'améliorer les conditions de vie d'autres catégories de personnes, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. 
 7. L'obligation d'hébergement ou de relogement instituée par les dispositions contestées n'entraîne aucune privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789. Les restrictions que les dispositions contestées apportent à l'exercice du droit de propriété sont justifiées par l'objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent. L'obligation d'hébergement ou de relogement instituée par ces dispositions, est, en vertu des dispositions de l'article L. 521-3-1 du code de la construction et de l'habitation, satisfaite, d'une part, en cas d'impossibilité temporaire d'habiter, par la prise en charge d'un hébergement décent correspondant aux besoins des occupants, lequel n'est pas nécessairement équivalent au logement dont ils ont été évincés, pour la seule période nécessaire à la réalisation, par le propriétaire ou l'exploitant, des travaux de mise en conformité prescrits par l'arrêté de péril, et, d'autre part, en cas d'impossibilité définitive d'habiter, par la présentation aux occupants de l'offre d'un logement correspondant à leurs besoins et possibilités, sans prise en charge de leur nouveau loyer mais seulement des frais liés à leur réinstallation. 
 8. Ainsi, contrairement à ce que soutient la SCI SSA Immo, la charge financière pesant sur le propriétaire, à qui il est fait obligation de pourvoir à l'hébergement temporaire de son locataire, trouve sa source dans les désordres ayant leur cause intrinsèque dans l'état de l'immeuble, et son importance est proportionnelle à la durée de réalisation des travaux permettant de retrouver les revenus tirés de ce bien, contrairement au relogement définitif du locataire ayant pour corollaire la perte définitive des revenus tiré du bien devenu impropre à l'habitation et la diminution définitive du patrimoine du propriétaire. Dans ces conditions, les restrictions apportées par les dispositions contestées à l'exercice du droit de propriété ne sont pas disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi en cas d'obligation d'hébergement. Ainsi, la SCI SSA Immo n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de l'article L. 531-2-1 du code de la construction et de l'habitation méconnaissent les dispositions de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ni, pour les mêmes motifs, qu'elles méconnaissent celles de l'article 13 de la même Déclaration relatives à l'égalité devant les charges publiques ou le principe d'égalité devant la loi. 
 9. En troisième lieu, en tout état de cause, la circonstance que les dispositions législatives contestées du code de la construction et de l'habitation ne prévoient pas de plafond à l'obligation financière pouvant être mise à la charge du propriétaire ou de l'exploitant n'ayant pas satisfait à l'obligation d'hébergement, n'implique pas que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence. 
 10. Dès lors, la question étant dépourvue de tout caractère sérieux, il n'y a pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 14 janvier 2019 : 
 11. D'une part, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 521-3-1 du code de la construction et de l'habitation que, lorsqu'un immeuble a fait l'objet notamment d'une interdiction temporaire d'habiter, le propriétaire ou l'exploitant est tenu d'assurer l'hébergement des occupants et, en cas de défaillance de celui-ci, cet hébergement est assuré dans les conditions prévues à l'article L. 521-3-2 du code de la construction et de l'habitation précité. 
 12. D'autre part, aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles : " Le centre communal d'action sociale anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables () ". Aux termes de l'article L. 123-7 du même code : " Le centre communal ou intercommunal dispose des biens, exerce les droits et assume les engagements des anciens bureaux de bienfaisance et des anciens bureaux d'assistance, sans qu'il puisse être porté atteinte aux affectations régulièrement établies () ". Aux termes de l'article R. 123-2 de ce code : " Les centres d'action sociale mettent en œuvre, sur la base du rapport mentionné à l'article R. 123-1, une action sociale générale, telle qu'elle est définie par l'article L. 123-5 et des actions spécifiques. / Ils peuvent intervenir au moyen de prestations en espèces, remboursables ou non, et de prestations en nature. ". 
 13. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions, ainsi que le soutient la SCI SSA Immo, que seul le maire est compétent, au titre de ses pouvoirs de police spéciale, pour pourvoir à l'hébergement temporaire des occupants d'un logement évacués à la suite d'un arrêté de péril, en lieu et place du propriétaire défaillant. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le CCAS serait intervenu à la demande expresse du maire agissant afin de prendre les dispositions nécessaires pour assurer l'hébergement. En tout état de cause, une telle demande n'aurait pas permis au CCAS d'émettre lui-même un titre de recettes pour le recouvrement des frais qu'il aurait, le cas échéant, exposés, seul le maire ayant également le pouvoir d'émettre un titre exécutoire pour obtenir le remboursement des frais exposés, au bénéfice de l'organisme ayant assuré l'hébergement. Dans ces conditions, la SCI SSA Immo est fondée à soutenir qu'en l'absence de compétence du CCAS, le titre exécutoire en litige est privé de fondement et doit, pour ce motif, être annulé. Par suite, il y a lieu de décharger la SCI SSA Immo de l'obligation de payer la somme correspondante. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la SCI SSA Immo est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'annulation du titre exécutoire du 14 janvier 2019 émis par le CCAS de Clichy-la-Garenne et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 90 826,20 euros. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SCI SSA Immo, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont le CCAS de la commune de Clichy-La-Garenne demande le paiement au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du CCAS de la commune de Clichy-La-Garenne le versement à la SCI SSA Immo de la somme de 1 500 euros. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la SCI SSA Immo. 
 Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise n° 1903453 du 8 janvier 2021 est annulé. 
 Article 3 : Le titre exécutoire émis le 14 janvier 2019 par le CCAS de la commune de Clichy-La-Garenne à l'encontre de la SCI SSA Immo est annulé. 
 Article 4 : La SCI SSA Immo est déchargée de l'obligation de payer la somme de 90 826,20 euros mise à sa charge par le titre exécutoire annulé à l'article précédent. 
 Article 5 : Le CCAS de la commune de Clichy-La-Garenne versera à la SCI SSA Immo la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la Société civile immobilière SSA Immo et au Centre communal d'action sociale de Clichy-La-Garenne. 
 Délibéré après l'audience du 16 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Brotons, président, 
 Mme Le Gars, présidente assesseure, 
 Mme Bonfils, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 M.-G. ALe président, 
 S. BROTONSLa greffière, 
 S. de SOUSA 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,