CAA78 · 5ème chambre — 13 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A C a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler les décisions par lesquelles le maire de Sarcelles a implicitement rejeté ses réclamations des 15 janvier et 7 août 2020, d'enjoindre, sous astreinte, à cette commune de le nommer responsable du secteur " éducation, formation, emploi et sport ", de lui verser la nouvelle bonification indiciaire (NBI) à raison de ces fonctions d'encadrement et de régulariser ses droits sociaux ou, subsidiairement, de réexaminer sa situation, de condamner cette commune à lui verser des indemnités de 48 000 euros et 3 000 euros en réparation, respectivement, des préjudices financier et moral qu'il estime avoir subis et de mettre à la charge de cette commune le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance n° 2012612 du 29 janvier 2021, la présidente de la 11ème chambre de ce tribunal a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un nouveau mémoire, respectivement enregistrés les 25 mars 2021 et 10 juin 2022, M. C, représenté par Me Azoulay, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler cette ordonnance ; 
 2°) d'annuler ces décisions ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Sarcelles de régulariser son contrat de travail, de le nommer responsable du secteur " éducation, formation, emploi et sport ", de lui verser la NBI à raison de ces fonctions d'encadrement et de régulariser ses droits sociaux ou, subsidiairement, de réexaminer sa situation, dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 4°) de condamner cette commune à lui verser des indemnités de 48 000 euros et 3 000 euros en réparation, respectivement, des préjudices financier et moral qu'il estime avoir subis, assorties des intérêts légaux à compter du 15 janvier 2020 ; 
 5°) de mettre à la charge de cette commune le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'ordonnance attaquée doit être annulée dès lors que sa demande n'était pas tardive ; 
 - à défaut que la commune ait fait droit à sa demande du 7 août 2020 tendant à la communication des motifs de la décision ayant implicitement rejeté sa réclamation du 15 janvier 2020, cette décision est entachée d'un défaut de motivation ; 
 - cette décision implicite, en tant qu'elle rejette sa demande tendant à la régularisation de sa situation administrative, compte tenu des fonctions d'encadrement qu'il occupe désormais depuis plusieurs années, méconnaît le principe d'égalité de traitement entre les agents publics ;  
 - cette décision implicite, en tant qu'elle rejette sa demande tendant à l'octroi de la NBI, est illégale dès lors qu'il exerce les fonctions de chef d'équipe à l'égard de plus de cinq agents, conformément aux dispositions du décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 ; 
 - l'illégalité fautive de la décision contestée est de nature à engager la responsabilité de la commune et lui a directement causé des préjudices moral et financier, respectivement chiffrés à 3 000 euros et 48 000 euros. 
 Par deux mémoires en défense, respectivement enregistrés les 11 mars et 24 juin 2022, la commune de Sarcelles, représentée par Me Corneloup, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - dès lors que la situation du requérant a été régularisée par deux arrêtés des 20 avril et 14 juin 2021, il n'y a pas lieu de statuer sur la requête ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ; 
 - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; 
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 ; 
 - le décret n° 2011-588 du 20 mai 2011 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de M. B, 
 -les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique, 
 -et les observations de Me Caron, substituant Me Azoulay, pour M. C, et celles de Me Metz, substituant Me Corneloup, pour la commune de Sarcelles. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une réclamation du 15 janvier 2020, reçue le 16 janvier suivant, M. C, animateur territorial titulaire de la commune de Sarcelles, a demandé au maire, d'une part, de régulariser sa situation administrative, au regard de ses fonctions d'encadrement et de ses responsabilités, et, d'autre part, de lui octroyer la nouvelle bonification indiciaire (NBI). Cette réclamation ayant été implicitement rejetée, M. C a, par lettre du 7 août 2020 reçue le 10 août suivant, demandé au maire de Sarcelles de reconsidérer sa position ou de lui communiquer les motifs de son refus. Devant le silence de celui-ci, M. C a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler les décisions implicites du maire de Sarcelles rejetant ses réclamations des 15 janvier et 7 août 2020, d'enjoindre, sous astreinte, à cette commune de le nommer responsable du secteur " éducation, formation, emploi et sport ", de lui verser la NBI à raison de ses fonctions d'encadrement et de régulariser ses droits sociaux ou, subsidiairement, de réexaminer sa situation et de condamner cette commune à lui verser des indemnités de 48 000 euros et 3 000 euros en réparation, respectivement, des préjudices financier et moral qu'il estimait avoir subis. Par une ordonnance du 29 janvier 2021, la présidente de la 11ème chambre de ce tribunal a rejeté sa demande, sur le fondement des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, au motif qu'elle était tardive et, par suite, manifestement irrecevable. M. C relève appel de cette ordonnance. 
 Sur l'exception de non-lieu opposée par la commune de Sarcelles : 
 2. Si la commune de Sarcelles fait valoir que, par deux arrêtés des 20 avril et 14 juin 2021 intervenus au cours de la présente instance, M. C a été nommé au grade d'animateur principal et s'est vu octroyer la NBI à compter du 30 décembre 2020, ces décisions, contrairement à ce que soutient cette commune, n'ont ni pour objet ni pour effet de retirer, soit de manière rétroactive, les décisions implicites de rejet contestées. Dès lors, l'exception de non-lieu invoquée, à ce titre, par la commune de Sarcelles ne peut être accueillie. 
 Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif () peuvent, par ordonnance : / () 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens () ". Aux termes de l'article R. 421-1 du même code : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet () ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 3° Si la demande présente un caractère financier () ; / 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents ". 
 5. Enfin, aux termes du I de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus ". Aux termes de l'article 6 de la même ordonnance : " Le présent titre s'applique aux () collectivités territoriales () ". Aux termes de l'article 7 de la même ordonnance : " () les délais à l'issue desquels une décision () de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er. / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l'article 1er est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci () ". 
 6. En l'espèce, le délai de deux mois prévu par les dispositions précitées de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, à l'issue duquel la réclamation de M. C du 15 janvier 2020, reçue le 16 janvier 2020, devait, en l'absence de réponse de la commune, être regardée comme implicitement rejetée, expirait, en principe, le 16 mars 2020. Cependant, en application des dispositions précitées des articles 1er et 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020, ce délai a été suspendu jusqu'au 24 juin 2020, date à laquelle est donc née la décision implicite rejetant cette réclamation. Il ressort des pièces du dossier que M. C a présenté à la commune le 10 août 2020, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois prévu par les dispositions précitées des articles R. 421-1 et R. 421-2 du code de justice administrative, une demande tendant à ce qu'elle reconsidère sa décision implicite de rejet ou lui en transmette les motifs, demande qui constituait ainsi un recours gracieux prorogeant le délai de recours contentieux. Ce recours gracieux ayant été implicitement rejeté par une décision née le 10 octobre 2020, ledit délai expirait le 11 décembre 2020. Par suite, la demande de M. C, enregistrée au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2020, a été présentée avant l'expiration de ce délai. M. C est, dès lors, fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge de première instance a rejeté cette demande comme étant tardive et, par suite, irrecevable. 
 7. Il résulte de ce qui précède que l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité et doit, par suite, être annulée. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions contestées : 
 En ce qui concerne la légalité des décisions contestées en tant qu'elles portent refus de régulariser la situation administrative du requérant : 
 8. En premier lieu, aux termes, d'une part, de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits : / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Aux termes, d'autre part, de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande () ". 
 9. Si M. C, par sa réclamation du 15 janvier 2020, a notamment demandé à la commune de Sarcelles, de manière générale, de régulariser sa situation administrative compte tenu des fonctions d'encadrement et des responsabilités qu'il exerce, le requérant ne justifie pas que le rejet d'une telle demande relèverait de l'une des catégories de décisions devant être motivées en vertu des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, et dont le rejet implicite entrerait, par suite, dans le champ d'application de l'article L. 232-4 du même code. Dès lors, doit être écarté le moyen tiré par le requérant de ce que la décision implicite de rejet de sa demande de régularisation serait entachée d'un défaut de motivation, faute pour la commune d'avoir répondu à la demande de communication de motifs qu'il lui avait adressée le 7 août 2020. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 20 mai 2011 portant statut particulier du cadre d'emplois des animateurs territoriaux : " I. Les membres du cadre d'emplois des animateurs territoriaux coordonnent et mettent en œuvre des activités d'animation. Ils peuvent encadrer des adjoints d'animation. / Ils interviennent dans le secteur périscolaire et dans les domaines de l'animation des quartiers, de la médiation sociale, de la cohésion sociale, du développement rural et de la politique du développement social urbain. Ils peuvent participer à la mise en place de mesures d'insertion. / Ils interviennent également au sein de structures d'accueil ou d'hébergement, ainsi que dans l'organisation d'activités de loisirs () ". 
 11. En l'espèce, si M. C soutient que le refus par la commune de Sarcelles de régulariser sa situation administrative serait entaché d'illégalité dès lors que les fonctions d'encadrement d'agents qu'il exerçait depuis plusieurs années, en qualité de responsable de plusieurs pôles au sein de la maison de quartier des Chardonnettes, excédaient celles relevant du cadre d'emploi des animateurs territoriaux, il ressort des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 20 mai 2011 que les agents relevant de ce cadre d'emploi, ainsi que l'oppose la commune intimée, peuvent se voir confier des missions d'encadrement. A cet égard, le requérant n'établit pas que les agents dont il assurait l'encadrement n'avaient pas, en méconnaissance des mêmes dispositions, la qualité d'adjoint d'animation. Dans ces conditions, le moyen ainsi soulevé ne peut qu'être écarté. 
 12. En dernier lieu, si M. C soutient que le refus par la commune de Sarcelles de régulariser sa situation administrative méconnaîtrait le principe d'égalité entre agents, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé. 
 13. Il résulte de ce qui précède que M. C n'est, en tout état de cause, pas fondé à demander l'annulation des décisions contestées en tant qu'elles portent refus de régulariser sa situation administrative. 
 En ce qui concerne la légalité des décisions attaquées en tant qu'elles portent refus d'octroi de la NBI et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête : 
 14. Aux termes de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " I.- La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires () instituée à compter du 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret ". Aux termes de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale : " Une nouvelle bonification indiciaire, prise en compte pour le calcul de la retraite, est versée mensuellement aux fonctionnaires territoriaux exerçant une des fonctions figurant en annexe au présent décret ". En vertu de la rubrique 19 du tableau I figurant en annexe à ce décret, les fonctionnaires territoriaux exerçant des fonctions d'encadrement de proximité d'une équipe à vocation technique d'au moins cinq agents se voient attribuer quinze points de NBI. 
 15. En l'espèce, M. C, qui invoque pour la première fois le bénéfice des dispositions précitées du décret du 3 juillet 2006 dans son mémoire en réplique enregistré le 10 juin 2022, persiste à soutenir que, dans le cadre de ses fonctions, précédemment décrites, de responsable de pôles au sein de la maison de quartier des Chardonnettes, il exerçait, ainsi qu'il l'exposait dans sa réclamation du 15 janvier 2020, des fonctions d'encadrement de proximité d'une équipe à vocation technique d'au moins cinq agents. La commune de Sarcelles, à qui ce dernier mémoire a été communiqué, ne conteste pas cette circonstance de fait et a, d'ailleurs, octroyé quinze points de NBI au requérant à compter du 30 décembre 2020. Dans ces conditions, M. C est fondé à soutenir que les décisions contestées méconnaissent lesdites dispositions. 
 16. Il résulte de ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de la décision contestée du 24 juin 2020 en tant qu'elle porte refus d'octroi de la NBI, ensemble la décision implicite du 10 octobre 2020 rejetant son recours gracieux contre ce refus. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 17. Eu égard au motif retenu au point 15 pour prononcer l'annulation partielle de la décision contestée du 24 juin 2020, l'exécution du présent arrêt implique nécessairement que la commune de Sarcelles octroie rétroactivement à M. C le bénéfice de quinze points de NBI au titre de la période du 15 janvier 2020, date de sa réclamation préalable et à défaut de détermination d'une autre date antérieure certaine malgré le supplément d'instruction diligenté par la cour, au 30 décembre 2020, date à compter de laquelle cette commune lui accordé le bénéfice de cet avantage, en en tirant les conséquences pécuniaires et en procédant à la régularisation corrélative des droits à pension de l'intéressé. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre à cette commune de prendre une nouvelle décision en ce sens, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. En revanche, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 18. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que M. C n'établit pas que les décisions contestées, en tant qu'elles portent refus de régulariser sa situation administrative, seraient entachées d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune de Sarcelles. Les conclusions indemnitaires présentées, à ce titre, par le requérant ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées. 
 19. En second lieu, M. C sollicite également l'indemnisation des préjudices moral et financier que lui aurait causés l'illégalité la décision du 24 juin 2020 en tant qu'elle porte refus d'octroi de la NBI. Toutefois, le requérant ne justifie pas, à l'occasion de la présente instance, de l'existence d'un préjudice financier distinct de celui dont il obtiendra le dédommagement en exécution de l'injonction prononcée par le présent arrêt, ni davantage d'un préjudice moral. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires présentées à ce titre doivent être également rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 20. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à la commune de Sarcelles d'une somme en remboursement des frais que celle-ci a exposés et non compris dans les dépens. 
 21. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Sarcelles le versement à M. C, au titre des frais exposés en première instance et en appel, de la somme globale de 3 000 euros en application des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'ordonnance n° 2012612 de la présidente de la 11ème chambre du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 29 janvier 2021 est annulée. 
 Article 2 : La décision implicite du maire de Sarcelles du 24 juin 2020 est annulée en tant qu'elle a rejeté la demande de M. C tendant à l'octroi de la NBI, ensemble la décision implicite du 10 octobre 2020 rejetant son recours gracieux contre ce refus. 
 Article 3 : Il est enjoint à la commune de Sarcelles d'octroyer rétroactivement à M. C le bénéfice de quinze points de NBI au titre de la période du 15 janvier au 30 décembre 2020, en en tirant les conséquences pécuniaires et en procédant à la régularisation corrélative des droits à pension de l'intéressé, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 4 : La commune de Sarcelles versera à M. C, au titre des frais exposés en première instance et en appel, la somme globale de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C et à la commune de Sarcelles. 
 Délibéré après l'audience du 30 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Signerin-Icre, présidente de chambre, 
 M. Camenen, président-assesseur, 
 M. Toutain, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 E. BLa présidente, 
 C. SIGNERIN-ICRELa greffière, 
 C. YARDELa République mande et ordonne au préfet du Val-d'Oise en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,