CAA78 · 3ème Chambre — 13 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B de Sinety a demandé au tribunal administratif de d'Orléans de condamner l'État à lui verser la somme de 27 713 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts. 
 A un jugement n° 1803620 du 11 mars 2021, le tribunal administratif de d'Orléans a condamné l'État à verser à M. de Sinety la somme de 27 713 euros, avec intérêts au taux légal sur cette somme à compter du 11 octobre 2018 et capitalisation des intérêts échus à compter du 11 octobre 2019, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Procédure devant la cour : 
 A un recours et un mémoire, enregistrés les 12 mai 2021 et 22 juillet 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de rejeter la demande présentée A M. de Sinety devant le tribunal administratif d'Orléans. 
 Le ministre soutient que : 
 - le versement, après le 31 décembre 2015, des aides afférentes aux engagements unitaires pris avant le 1er janvier 2014 est subordonné, en vertu de l'article 16 du règlement délégué (UE) n° 807/2014 du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1305/2013, à ce que ces engagements puissent être poursuivis dans le cadre de la programmation 2014-2020, le cas échéant, après adaptation ou modification des normes obligatoires ou des exigences applicables, conformément à l'article 46 du règlement (CE) n° 1974/2006 ; 
 - dans le cadre des mesures agro-environnementales souscrites A M. de Sinety, les engagements unitaires consistant en la gestion des surfaces en herbe, la création et l'entretien d'un couvert herbacé et une limitation de la fertilisation minérale et organique sur prairies et habitats remarquables n'ont pas été repris au titre de la programmation 2014-2020 ; en l'absence de mesures équivalentes, le préfet d'Indre-et-Loire était fondé à interrompre à compter du 14 mai 2015 le versement des aides afférentes aux engagements agro-environnementaux non poursuivis, sans que M. de Sinety puisse se prévaloir d'un droit à compensation. 
 A un mémoire en défense, enregistré le 17 septembre 2021, M. de Sinety, représenté A Me Savoie, conclut au rejet du recours du ministre et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'État sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés A la M. de Sinety ne sont pas fondés. 
 A une ordonnance de la présidente de la 3ème chambre, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 janvier 2023 à 12h. 
 Un mémoire du ministre de l'agriculture et de l'alimentation a été enregistré le 30 janvier 2023 à 16h19, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005, modifié ; 
 - le règlement (CE) n° 1974/2006 du Conseil du 15 décembre 2006 ; 
 - le règlement (CE) n° 1305/2013 du Conseil du 17 décembre 2013 ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C; 
 - les conclusions de Mme Deroc, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Savoie, pour M. de Sinety. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. de Sinety est propriétaire de terrains situés dans le bassin versant de la Manse, en Indre-et-Loire. Le 15 mai 2012 il a demandé à bénéficier d'une aide dans le cadre d'une mesure agroenvironnementale territorialisée, mise en place sur ce bassin versant et désignée comme le dispositif I " Bassin versant de la Manse ". Cette aide, prévue A l'article 39 du règlement 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005, lui a été accordée à compter du 15 mai 2012 et pour une durée de cinq ans A une décision du préfet d'Indre-et-Loire du 28 janvier 2013, soit un montant annuel de 13 858,55 euros pour une surface de 38,3 hectares. A un courrier du 26 novembre 2014, le préfet a toutefois informé M. de Sinety que cette aide, qui ne pouvait plus être prise en charge dans le cadre des nouveaux programmes communautaires, serait interrompue à compter du 14 mai 2015. M. de Sinety a alors demandé au tribunal administratif d'Orléans l'annulation de la décision du 26 novembre 2014. A un jugement n° 1501286 du 7 juillet 2016, ce tribunal a rejeté sa demande. A un arrêt n° 16NT03010 du 8 juin 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a annulé ce jugement et la décision en cause au motif qu'elle était intervenue au terme d'une procédure irrégulière. A un courrier du 18 juin 2018, M. de Sinety a demandé à la préfète d'Indre-et-Loire le versement des sommes qu'il estimait lui être dues en application de la décision du 28 janvier 2013. A une décision du 13 août 2018, puis A une décision du 14 janvier 2019 prise à l'issue d'une procédure contradictoire, la préfète d'Indre-et-Loire a rejeté la demande présentée A M. de Sinety. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation relève appel du jugement du 11 mars 2021 A lequel le tribunal administratif d'Orléans, après avoir estimé être saisi d'un litige de plein contentieux indemnitaire, a condamné l'État à verser à M. de Sinety la somme de 27 713 euros, avec intérêts au taux légal sur cette somme à compter du 11 octobre 2018 et capitalisation des intérêts échus à compter du 11 octobre 2019, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur la responsabilité quasi-délictuelle de l'État : 
 2. L'article 36 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 relatif au soutien au développement rural A le Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (FEADER) prévoit que l'aide concerne notamment " les mesures axées sur l'utilisation durable des terres agricoles grâce à des paiements agroenvironnementaux ". En vertu de l'article 39 de ce règlement, il est prévu que les paiements agroenvironnementaux sont accordés aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements en faveur de l'agroenvironnement et que ces engagements sont ceux qui dépassent les normes obligatoires et exigences minimales pour les engrais et les produits phytosanitaires. Cet article prévoit également que les paiements sont accordés annuellement et couvrent les coûts supplémentaires et la perte de revenus dus aux engagements pris et qu'ils peuvent, le cas échéant, " couvrir les coûts induits ". Ce règlement a été complété A un autre règlement du 15 décembre 2006 n° 1974/2006 portant modalités d'application du règlement n° 1698/2005. Il ressort de la combinaison de cette réglementation que chaque État membre établit des programmes de développement rural qui doivent être approuvés A la Commission. 
 3. Aux termes des dispositions de l'article D. 341-7 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Les paiements agroenvironnementaux mentionnés à l'article 39 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural A le Fonds européen agricole pour le développement rural sont accordés aux personnes mentionnées à l'article D. 341-8 qui souscrivent des engagements agroenvironnementaux en vue de mettre en œuvre une ou plusieurs mesures en faveur de la protection et de l'amélioration de l'environnement. / Un engagement agroenvironnemental est souscrit pour une durée minimale de cinq ans et maximale de sept ans. / Les mesures qui peuvent être mises en œuvre au titre d'un engagement agroenvironnemental sont énumérées dans les dispositifs dits "nationaux", "déconcentrés à cahier des charges national" et "déconcentrés zonés" décrits dans les programmes de développement rural adoptés en application de l'article 15 du règlement (CE) n° 1698/2005 susmentionné. Chaque engagement ne peut comporter que des mesures relevant d'un même dispositif. Plusieurs engagements agroenvironnementaux peuvent être souscrits au sein d'une même exploitation. () / Les paiements agroenvironnementaux sont versés annuellement et couvrent les coûts supplémentaires, les pertes de revenus et les coûts induits résultant de l'application des cahiers des charges correspondant aux engagements souscrits. () ". 
 4. En outre, les programmes de développement rural établis A chaque État membre peuvent être modifiés dans les conditions prévues à la section 3 du règlement n°1698/2005, notamment en cas d'adoption d'une nouvelle législation communautaire. A ailleurs, l'article 46 du règlement n°1974/2006 dispose qu'une clause de révision est prévue pour les engagements souscrits en vertu des articles 39, 40 et 47 du règlement (CE) n°1698/2005, afin d'en permettre l'adaptation en cas de modification des normes obligatoires ou des exigences applicables visées à l'article 39, paragraphe 3, à l'article 40, paragraphe 2 et à l'article 47, paragraphe 1 dudit règlement. Si l'adaptation n'est pas acceptée A le bénéficiaire, l'engagement prend fin sans qu'il soit exigé de remboursement pour la période pendant laquelle l'engagement a été effectif. Enfin, aux termes de l'article 71 du règlement n° 1698/2005, une dépense est éligible pour la participation du FEADER si l'aide afférente est effectivement payée A l'organisme payeur entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2015. 
 5. La signature A l'État d'une décision d'attribution d'aides agricoles, qui a pour objet d'octroyer, en contrepartie d'engagements agro-environnementaux, des aides sur fonds nationaux et communautaires en application des dispositions précitées, avec un exploitant agricole crée des droits au profit de cet exploitant, dans la mesure où il n'est pas porté atteinte à la pleine efficacité du droit communautaire. Il incombe au juge de déterminer, compte tenu de l'objet de cette décision et des normes qui la régissent, l'étendue des droits ainsi créés. 
 6. D'une part, le titulaire d'une décision d'attribution d'aides agricoles bénéficie, en principe, d'un droit au versement des aides que cette décision prévoit pendant sa durée, dans les conditions et limites fixées A les dispositions réglementaires prises A le ministre chargé de l'agriculture et A le ministre chargé du budget en application de l'article D. 341-7 du code rural et de la pêche maritime et A les contrats types et cahiers des charges arrêtés A le préfet. Toutefois, si le titulaire des aides ne respecte pas les conditions mises à leur octroi,  celles-ci sont suspendues, réduites ou supprimées dans les conditions prévues A les règlements européens et selon les modalités définies A les dispositions réglementaires prises A les ministres chargés de l'agriculture et du budget et A le préfet en application des dispositions précitées du code rural. 
 7. D'autre part, le titulaire d'une décision d'attribution d'aides agricoles ne peut prétendre au maintien des dispositions réglementaires qui régissent cette décision. Toutefois, en ce qui concerne le montant et le taux des aides, fixés, ainsi qu'il a été dit, A les dispositions réglementaires prises A le ministre chargé de l'agriculture et le ministre chargé du budget et A le préfet, l'exploitant titulaire d'une décision d'attribution d'aides agricoles a droit, eu égard à l'objet de ces aides et à la nature des engagements souscrits, au maintien, dans la seule mesure où aucun principe ni aucune disposition communautaires n'y font obstacle, de la part de l'aide relative aux investissements non productifs nécessaires au respect des engagements pris et de celle qui a pour objet de prendre en compte les manques à gagner et surcoûts qu'entraîne l'exécution de la décision d'attribution d'aides agricoles. 
 8. Enfin, s'il est loisible à l'exploitant titulaire d'une décision d'attribution d'aides agricoles de contester A la voie du recours pour excès de pouvoir les dispositions réglementaires qui la régissent ainsi que les mesures prises A l'administration dans le cadre de son exécution et s'il peut rechercher la responsabilité quasi-délictuelle de l'État en cas de faute, il ne peut, en revanche, poursuivre la responsabilité contractuelle de l'État en cas de modification des dispositions qui régissent cette décision d'attribution ou en cas de mise en conformité de cette dernière avec ces dispositions. 
 9. Il résulte de l'instruction que, A une décision du 28 janvier 2013, le préfet d'Indre-et-Loire a attribué à M. de Sinety, avec effet rétroactif au 15 mai 2012 et pour une durée de 5 ans, une aide au titre des mesures agroenvironnementales territorialisées (MAET), pour un montant annuel de de 13 858,55 euros, financé à 55% A le FEADER et à 45% A l'agence de l'eau Loire Bretagne. En contrepartie de cette aide, M. de Sinety s'est engagé à transformer une surface de 38,3 hectares en cultures en couverts herbacés afin de limiter la fertilisation et l'usage de produits phytosanitaires. Une clause de révision, figurant à l'article 4 de cette décision conformément à l'article 46 du règlement n°1974/2006, prévoit notamment d'une part, qu'en cas d'adoption d'un nouveau règlement de développement rural à partir de 2014 il appartiendra à M. de Sinety de s'y conformer et à défaut de renoncer aux engagements souscrits, et d'autre part, qu'en cas de modification en cours d'engagement des normes obligatoires, des exigences minimales ou des bonnes conditions agricoles ou environnementales, la rémunération des engagements pourra être adaptée sous réserve de l'accord du bénéficiaire. 
 10. Pour demander l'annulation du jugement attaqué, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation fait valoir que le préfet d'Indre-et-Loire n'a commis aucune faute en se fondant sur l'article 4 de la décision du 28 janvier 2013 de ce dernier pour décider d'interrompre, à compter du 14 mai 2015, soit pour les deux années restant à courir, le versement de l'aide agricole au profit de M. de Sinety, au motif que les mesures souscrites A ce dernier n'avaient pas été reprises dans la nouvelle programmation de développement rural 2014-2020.  
 11. En premier lieu, il est constant qu'il n'a pas été proposé à M. de Sinety, préalablement à la décision du préfet d'Indre-et-Loire du 26 novembre 2014, de se conformer à de nouvelles règles liées à l'entrée en vigueur du nouveau règlement (CE) n° 1305/2013 du Conseil du 17 décembre 2013, lequel prévoit lui-même, en son article 88, qu'il ne s'applique pas aux opérations mises en œuvre avant le 1er janvier 2014. Il ne lui a pas davantage été proposé de s'adapter en cours d'engagement à de nouvelles normes obligatoires ou exigences minimales, conformément à l'article 46 du règlement n°1974/2006. Ce faisant, le requérant n'a pas exercé la possibilité qu'il détenait d'accepter ces modifications ou de renoncer, le cas échéant, aux engagements qu'il avait souscrits. Ainsi, le préfet d'Indre-et-Loire ne pouvait en l'espèce, contrairement à ce que soutient le ministre, se fonder sur la seule circonstance que les mesures souscrites A M. de Sinety n'étaient pas reprises dans la nouvelle programmation européenne de développement rural pour mettre fin au versement de l'aide à compter du 14 mai 2015, sur le fondement de l'article 4 de la décision du 28 janvier 2013, alors qu'il n'est au demeurant ni soutenu ni allégué que le requérant bénéficiaire de l'aide en litige n'aurait pas respecté les conditions fixées pour son octroi. 
 12. En second lieu, le ministre ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article 16 du règlement délégué (UE) n° 807/2014 du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) n° 1305/2013, dès lors que ces dispositions prévoient seulement la possibilité que certaines dépenses de la programmation 2007-2013, celles des articles 52 et 63 du règlement n° 1698/2005 au nombre desquelles ne figure pas les mesures agroenvironnementales, bénéficient d'une contribution du FAEDER pour la programmation suivante, sous certaines conditions. En outre, contrairement à ce que soutient le ministre, ces dispositions ne limitent pas au 31 décembre 2015 le bénéfice d'une aide telle que celle accordée à M. de Sinety mais ont seulement pour objet de prévoir les modalités selon lesquelles certaines mesures peuvent donner lieu à une contribution du FEADER pour la période 2014-2020. 
 [0] 
 13. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, A le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a condamné l'État à verser à M. de Sinety la somme de 27 713 euros, avec intérêts au taux légal sur cette somme à compter du 11 octobre 2018 et capitalisation des intérêts échus à compter du 11 octobre 2019, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros au bénéfice de M. de Sinety sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le recours du ministre de l'agriculture et de l'alimentation est rejeté. 
 Article 2 : L'État versera à M. de Sinety la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à M. B de Sinety. Copie en sera adressée au préfet d'Indre-et-Loire. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Besson-Ledey, présidente de chambre, 
 Mme Danielian, présidente assesseure, 
 Mme Liogier, première conseillère. 
 Rendu public A mise à disposition au greffe le 13 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 I. CLa présidente, 
 L. Besson-Ledey 
 La greffière, 
 A. Audrain-FoulonLa République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 Le greffier,