CAA78 · 4ème Chambre — 7 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Ixsafe a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération DD n° 02/CLAC-IDF-OUEST/13-04/2018 du 21 décembre 2018 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle d'Île-de-France lui a infligé un blâme assorti d'une pénalité financière de 7 500 euros, ainsi que la décision implicite par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle a rejeté son recours préalable dirigé contre cette délibération. 
 Par un jugement n° 1904290 du 12 juillet 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 3 septembre 2021, la société Ixsafe, représentée par Me Chocron, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la décision implicite de rejet de la commission nationale d'agrément et de contrôle et la délibération du 21 décembre 2018 de la commission locale d'agrément et de contrôle d'Île-de-France précitées ; 
 3°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est irrégulier en la forme dès lors qu'il n'est pas signé ; 
 - le jugement attaqué est insuffisamment motivé, dès lors que, d'une part, il n'énonce pas la règle applicable permettant de conclure à la formation d'une décision implicite de rejet de la commission locale d'agrément et de contrôle, que, d'autre part, les premiers juges se sont contentés d'affirmer qu'il était constant qu'elle avait méconnu les dispositions de l'article R. 621-3 du code de la sécurité intérieure, alors qu'elle avait fait valoir qu'elle avait été trompée par M. A B et qu'enfin les premiers juges ne justifient pas de la proportionnalité de la sanction prononcée ; 
 - le jugement attaqué est entaché d'omission à statuer, dès lors que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de l'erreur de droit entachant les décisions attaquées, au moyen tiré de la disproportion de la sanction financière, ni au moyen tiré de ce qu'aucune mention de la délibération de la commission locale d'agrément et de contrôle ne permet de vérifier que cette délibération a été prise à la majorité des membres présents ; 
 - le jugement attaqué est entaché d'erreur de droit, d'une part en ce qu'il y est affirmé qu'il incombait au requérant de rapporter la preuve d'irrégularités substantielles qui auraient été commises, d'autre part, en ce que les premiers juges ont apprécié la proportionnalité de la sanction par rapport à la durée, au lieu de la gravité, du manquement reproché et enfin en ce que les premiers juges ont considéré qu'une décision implicite de rejet de la commission nationale d'agrément et de contrôle était née ; 
 - les décisions attaquées sont entachées d'irrégularités formelles et de procédure, dès lors qu'aucune preuve n'est rapportée de la convocation de la commission locale d'agrément et de contrôle par son président, ni de ce que l'ordre du jour aurait été établi et respecté et qu'aucune mention dans la délibération ou dans le procès-verbal d'audience de la commission locale d'agrément et de contrôle ne permet de vérifier que la décision de sanction a été prise à la majorité des membres présents ou représentés ;  
 - la commission locale d'agrément et de contrôle a commis une erreur de droit en considérant que la société Ixsafe aurait dû déposer un dossier de demande d'agrément dans un délai de trois mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-267 du 14 mars 2011 ; 
 - la commission locale d'agrément et de contrôle a commis une erreur d'appréciation en considérant que la société Ixsafe ne disposait pas de l'autorisation prévue à l'article L. 612-9 du code de la sécurité intérieure et en tenant pas compte du fait que la société Ixsafe avait été trompée par M. A B ; 
 - à supposer même qu'il y ait un défaut d'agrément, ce manquement est imputable à la commission locale d'agrément et de contrôle qui a instruit sa demande d'agrément dans des délais manifestement excessifs, si bien que la sanction disciplinaire et la pénalité financière infligées revêtent un caractère disproportionné. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2022, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par Me Cano, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Ixsafe la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le moyen tiré de ce que la délibération de la commission locale d'agrément et de contrôle serait entachée d'irrégularités procédurales est inopérant ; 
 - les autres moyens soulevés par la société Ixsafe ne sont pas fondés. 
 Par courrier du 11 septembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la délibération de la commission locale d'agrément et de contrôle du 21 juin 2018, à laquelle s'est substituée la délibération de la commission nationale d'agrément et de contrôle en application de l'article R. 633-9 du code de la sécurité intérieure.  
 Par ordonnance du 9 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 29 juin 2023 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ;  
 - la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 ;  
 - le décret n° 2011-1919 du 22 décembre 2011 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pham, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Viseur-Ferré, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Coquillon, pour le Conseil national des activités privées de sécurité. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 8 mars 2016, la société Ixsafe a fait l'objet d'un contrôle des agents du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) à la suite duquel elle a fait l'objet d'une action disciplinaire. Par délibération DD n° 02/CLAC-IDF-OUEST/13-04/2018 du 21 décembre 2018, la commission locale d'agrément et de contrôle Ile-de-France Ouest a infligé à la société Ixsafe un blâme assorti d'une pénalité financière de 7 500 euros pour avoir, d'une part, exercé une activité de sécurité privée sans être titulaire d'une autorisation d'exercer en méconnaissance des dispositions des articles L. 612-9 et R. 634-64 du code de la sécurité intérieure et, d'autre part, sous-traité une activité de surveillance et de gardiennage à une entreprise dépourvue des autorisations et agréments nécessaires en méconnaissance des articles R. 631-23 et L. 634-4 du même code. La société Ixsafe a saisi la commission nationale d'agrément et de contrôle d'un recours administratif préalable, que cette commission a implicitement rejeté. Par le jugement n° 1904290 du 12 juillet 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande de la société Ixsafe tendant à l'annulation de la délibération de la commission locale d'agrément et de contrôle du 21 décembre 2018 ainsi que de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle rejetant implicitement son recours préalable. La société Ixsafe relève régulièrement appel de ce jugement.  
 Sur la recevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la délibération de la commission locale d'agrément et de contrôle du 21 juin 2018 :  
 2. L'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure dispose que : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 633-9 du même code : " Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle prévu à l'article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d'agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de ce recours. Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. () ". 
 3. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité.  
 4. Il résulte des points 2 et 3 que la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle rejetant implicitement le recours administratif préalable par la société Ixsafe dirigé contre la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle du 21 décembre 2018 s'est substituée à cette dernière décision. Les conclusions de la société Ixsafe tendant à l'annulation de la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle du 21 décembre 2018 sont donc irrecevables. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 5. En premier lieu, l'arrêt du tribunal comporte la signature des magistrats qui l'ont rendu ainsi que celle du greffier. Il y a donc lieu d'écarter le moyen tiré de l'absence de signature de ce jugement.   
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". D'une part, si les premiers juges ont indiqué, au point 6 du jugement attaqué, que le silence de la commission locale d'agrément et de contrôle avait fait naître une décision implicite de rejet sans indiquer le texte juridique sur lesquels ils se fondaient, cette omission n'est pas de nature à entacher d'insuffisance de motivation le jugement attaqué, dès lors que ces motifs n'avaient que pour objet de répondre à un argument, mais non à un moyen, avancé par la société requérante, tiré de ce que la commission locale d'agrément et de contrôle aurait instruit son dossier dans des délais manifestement excessifs.  
 7. D'autre part, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement en indiquant que le manquement tiré du défaut d'agrément dirigeant a été constaté " sur une longue période " et qu'en outre, la sanction prononcée n'est pas la plus sévère dans l'échelle des sanctions susceptibles d'être prononcées. Ils n'avaient pas à préciser exactement la durée de ce manquement, alors que, en tout état de cause, il était relevé que la demande d'agrément avait été déposée le 3 juin 2014, soit plus de deux ans après le terme du délai imparti par l'article 31 de la loi du 14 mars 2011, et que le manquement tiré du défaut d'autorisation avait été constaté à l'occasion du contrôle du 8 mars 2016. Par ailleurs, en relevant que ce manquement avait duré sur une longue période, les premiers juges ont suffisamment caractérisé sa gravité. 
 8. De troisième part, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement en indiquant qu'il était constant que la société Ixsafe avait méconnu les dispositions de l'article R. 621-3 du code de la sécurité intérieure. Ils n'avaient pas à répondre expressément à l'argument selon lequel la société requérante aurait été trompée par M. A B, dès lors que la société requérante n'avait apporté aucun commencement de preuve de cette allégation. 
 9. En troisième lieu, la société Ixsafe soutient que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de l'erreur de droit commise par la commission locale d'agrément et de contrôle puis la commission nationale d'agrément et de contrôle, qui ont considéré qu'elle était tenue de présenter sa demande d'agrément dans les trois mois suivant la publication au Journal officiel de la République française de la loi du 14 mars 2011, alors que ce délai de trois mois courait à compter de la publication du décret d'application. Toutefois, les premiers juges ont expressément écarté ce moyen au point 5 du jugement attaqué.  
 10. D'autre part, les premiers juges ont répondu, au point 7 du jugement attaqué, au moyen tiré de la disproportion de la pénalité financière infligée à la société Ixsafe, cette pénalité financière étant un des éléments de la sanction qui lui est appliquée. 
 11. De troisième part, étant donné l'irrecevabilité des conclusions de la société Ixsafe tendant à l'annulation de la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle du 21 décembre 2018, le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient omis de statuer sur le moyen tiré de ce que cette délibération n'indiquerait pas qu'elle aurait été prise à la majorité doit être écarté comme inopérant. 
 12. En troisième lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, la société Ixsafe ne peut utilement soutenir que le tribunal a entaché sa décision d'une erreur de droit ou d'une erreur d'appréciation. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 13. En premier lieu, les moyens tirés de l'irrégularité externe de la délibération du 21 décembre 2018 sont inopérants.  
 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 612-6 du code de la sécurité intérieure : " Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article 31 de la loi ci-dessus visée du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure : " () II. - Les agréments et autorisations délivrés en application des articles 5,7,11,22 et 25 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité, en cours de validité au jour de la publication du décret d'application du présent article, restent valables, sous réserve du dépôt d'un dossier de demande d'agrément ou d'autorisation dans les trois mois suivant cette publication. Les cartes professionnelles délivrées en application de l'article 6 et les agréments délivrés en application de l'article 3-2 de la même loi, en cours de validité au jour de la publication du décret d'application du présent article, restent valables jusqu'à leur expiration. Les personnes autorisées à exercer l'activité mentionnée au titre II en application de l'article 23 de la même loi, au jour de la publication du décret d'application du présent article, sont autorisées à poursuivre leur activité, sous réserve du dépôt d'un dossier de demande de carte professionnelle dans un délai d'un an suivant la publication du même décret d'application ".  
 15. L'article 31 de la loi du 14 mars 2011 a maintenu la validité des agréments délivrés avant l'entrée en vigueur de cette loi, sous réserve du dépôt d'un dossier de demande d'agrément ou d'autorisation dans les trois mois suivant la publication du décret d'application de cet article. Le décret du 22 décembre 2011, pris pour l'application de l'article 31 de cette loi et créant le Conseil national des activités privées de sécurité, a été promulgué au Journal officiel de la République française du 23 décembre 2011. Par suite, la société Ixsafe, à qui avait été délivré un agrément le 25 mars 2005, disposait d'un délai de trois mois à compter du 22 décembre 2011 pour déposer un dossier de demande de renouvellement d'agrément, soit jusqu'au 23 mars 2012. Or, il est constant que cette demande a été déposée le 3 juin 2014, soit plus de deux ans après le terme du délai imparti par l'article 31 de la loi du 14 mars 2011. Par suite, quand bien même la commission nationale d'agrément et de contrôle a considéré à tort que le délai de trois mois courait à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 14 mai 2011 et non du décret du 22 décembre 2011, cet organisme n'a pas pour autant commis une erreur de droit en affirmant que la société Ixsafe avait commis un manquement consistant à exercer une activité de surveillance et de gardiennage sans agrément. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit en conséquence être écarté. 
 16. En troisième lieu, il résulte de ce qui précède que, à compter du 23 mars 2012, l'agrément du 25 mars 2005 délivré à la société Ixsafe n'était plus valide, en l'absence de dépôt d'une demande de renouvellement de sa part. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle a été continûment titulaire d'un agrément valide et à invoquer une erreur d'appréciation sur ce point. 
 17. En quatrième lieu, d'une part, l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits litigieux, dispose : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ". 
 18. D'autre part, aux termes de l'article 1 du décret n° 2014-1294 du 23 octobre 2014 dans sa rédaction alors en vigueur : " En application du 4° du I de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, le silence gardé pendant deux mois par l'administration vaut décision de rejet pour les demandes dont la liste figure en annexe du présent décret ". Figure parmi cette liste l'" agrément des dirigeants ou entrepreneurs individuels pour les activités privées de surveillance et de gardiennage, de transports de fonds et de protection physique des personnes ". La société Ixsafe soutient que son manquement doit être relativisé étant donné que le délai d'instruction de sa demande a été excessivement long, puisque l'agrément ne lui a été délivré que le 28 juin 2017. Toutefois, il est constant que la société requérante a présenté sa demande de renouvellement plus de deux ans après l'expiration de son ancienne carte. Par ailleurs, il résulte des dispositions précitées que, en l'absence de réponse de la commission locale d'agrément et de contrôle, la demande présentée le 3 juin 2014 devait être considérée comme implicitement rejetée au plus tard le 7 octobre 2014. Ainsi, la société Ixsafe a exercé une activité de surveillance et de gardiennage sans être titulaire d'un agrément du 23 mars 2012 au 28 juin 2017. Par ailleurs, elle a employé comme sous-traitant, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure, l'entreprise individuelle de M. A B alors que celui-ci, tout comme son exploitant, n'était pas titulaire des autorisations d'exercer et d'agrément dirigeant d'une entreprise de sécurité privée. Si la société Ixsafe soutient qu'elle a effectué toutes les diligences requises pour s'assurer que cette entreprise disposait des autorisations nécessaires et qu'elle a été trompée par M. A B, elle n'apporte aucun commencement de preuve de la réalité de cette allégation. Au regard de ces manquements, la sanction prise à son encontre, un blâme assorti d'une pénalité de 7 500 euros, n'est pas disproportionnée, dès lors que le blâme constitue, après l'avertissement, une des sanctions disciplinaires les moins élevées dans l'échelle des sanctions et que le montant maximal de la pénalité financière est de 150 000 euros.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède que la société Ixsafe n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Ixsafe demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Ixsafe la somme de 500 euros que le Conseil national des activités privées de sécurité demande sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Ixsafe est rejetée.  
 Article 2 : La société Ixsafe versera au Conseil national des activités privées de sécurité une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ixsafe et au Conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Brotons, président de chambre, 
 Mme Le Gars, présidente assesseure, 
 Mme Pham, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 C. PHAM  
 Le président, 
 S. BROTONS 
 La greffière, 
 S. de SOUSALa République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,