CAA33 · Cour administrative d'appel de Bordeaux — 11 avril 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet des Deux-Sèvres a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 29 janvier 2020 par laquelle la communauté de communes Haut Val de Sèvre a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal.  
 Par un jugement n° 2002011 du 28 octobre 2021, le tribunal administratif de Poitiers a sursis à statuer sur le déféré du préfet des Deux-Sèvres jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an à compter de la notification du jugement, imparti à la communauté de communes Haut Val de Sèvre pour notifier au tribunal des délibérations régularisant les vices entachant la délibération du 29 janvier 2020, tenant à la modification du projet après l'enquête publique et à l'incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et les objectifs du PADD tendant à limiter l'étalement urbain et le mitage pour ce qui concerne les zones UC, les zones UD et les STECAL.  
 Procédure devant la cour administrative d'appel : 
 Par une requête enregistrée le 7 janvier 2022, un mémoire complémentaire rectificatif enregistré le 10 janvier 2022 et un mémoire enregistré le 1er avril 2022, la communauté de communes Haut Val de Sèvre, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :  
 1°) de surseoir à l'exécution de ce jugement du 28 octobre 2021 en tant qu'il retient les moyens tirés d'une modification du projet après l'enquête publique et de l'incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et les objectifs du PADD tendant à limiter l'étalement urbain et le mitage pour ce qui concerne les zones UC, les zones UD et les STECAL et en tant qu'il sursoit à statuer sur le déféré du préfet pour permettre la régularisation des vices retenus ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.    
 Elle soutient que :  
 - ses conclusions sont fondées sur l'article R. 811-15 du code de justice administrative et sur l'article R. 811-17 du même code ;  
 - l'exécution du jugement l'oblige, dans le délai imparti, à mobiliser d'importants moyens humains et financiers et l'exposent à de nouveaux risques contentieux de la part des propriétaires concernés par le déclassement de parcelles de STECAL et de zones UC et UD en zones A et N ; si l'arrêt à intervenir de la cour sur le fond infirmait le jugement, cela aboutirait à des situations contradictoires ; les conséquences de l'exécution seraient difficilement réparables au regard des moyens exposés en pure perte, de l'incompréhension de la population et de la complexité juridique qui résulterait d'une annulation du jugement ; les moyens financiers à mobiliser sont estimés à 80 000 euros ; de plus, le retour au PLUi initial impliquera une procédure de révision qui déclenche automatiquement, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite " loi Climat et Résilience ", la mise en conformité de l'intégralité du PLUi avec les objectifs de cette loi relatifs à la réduction de la consommation d'espace ;  
 - c'est à tort que le tribunal a retenu un vice lié à la modification du projet après enquête publique ; la réduction de la zone AU, des zones AUf et des zones dédiées aux activités économiques répondent à la réserve du commissaire enquêteur concernant la réduction de la consommation des espaces agricoles et naturels ; ces modifications ont été faites également pour tenir compte des observations de la chambre d'agriculture ;  
 - c'est également à tort que le tribunal a retenu l'incohérence entre les objectifs du PADD et le règlement du plan local d'urbanisme ;  
 - en ce qui concerne les zones UC et UD, les hameaux ne représentent pas 1 600 ha soit 64,77 % des zones urbaines, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal ; la surface de 1 600 ha représente la totalité de la surface des zones UC et UD ; le PADD tend à lutter contre l'étalement urbain et le mitage mais comporte également d'autres objectifs tenant compte du besoin en logements et tendant à favoriser la densification des espaces déjà urbanisés, à permettre le développement des activités existantes, à mettre en valeur le patrimoine et à appuyer le développement des espaces de loisirs et à vocation touristique et de l'agrotourisme ; les zones UC, sauf en ce qui concerne la Sarsonnière, correspondent à des espaces déjà urbanisés et sont circonscrites à l'enveloppe bâtie existante ; le PADD n'interdit pas leur densification ; si l'extension de l'enveloppe bâtie de la zone UC de la Sarsonnière peut être discutée, cette seule extension ne caractérise pas une incohérence avec le PADD ; s'agissant des zones UD, le PADD ne prohibe pas le renforcement des villages concernés et l'extension limitée du bâti ne traduit pas à elle seule une incohérence avec le PADD ;  
 - pour ce qui est des STECAL, le jugement est entaché de contradiction ; le PADD prévoit d'arrêter l'extension des écarts et de l'habitat isolé et de limiter le développement des hameaux au comblement des dents creuses ; ainsi, les regroupements de moins de 10 habitations ont été classés en zone A ou N ; certains hameaux entre 10 et 20 habitations ont été classés en STECAL mais seulement au nombre de 17 soit en moyenne un par commune pour ce qui concerne l'usage résidentiel ; ils ne concernent que 52 ha soit 0,15 % du territoire ; les STECAL à vocation économique sont au nombre de 53 mais ils concernent des activités de carrières existantes, des campings et activités d'hébergement touristique existants, d'anciens sites d'activités économiques, des équipements publics ou d'intérêts collectifs, des secteurs destinés à accueillir des panneaux photovoltaïques et des périmètres d'aires de repos sur les autoroutes A 10 et A 83 ; ces STECAL correspondent aux objectifs exprimés dans le PADD ; les STECAL représentent au total 1 % seulement du territoire ; certains de ses secteurs sont en réalité des zones A et N dans lesquels sont autorisés des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs conformément à l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ;  
 - contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, les vices qu'il a retenus n'impliquent pas la reprise de la procédure après réalisation d'une nouvelle enquête publique ; de plus, le tribunal aurait pu annuler partiellement le PLU sans qu'il soit besoin d'imposer une nouvelle enquête à réaliser sur 19 communes ; rien n'impose par ailleurs que la communauté de communes adopte une nouvelle délibération approuvant le PLU ;  
 - le jugement est irrégulier, dès lors que le courrier informant les parties de ce que le tribunal était susceptible de surseoir à statuer ne précisait pas suffisamment les moyens que le tribunal entendait retenir.  
 Par un mémoire enregistré le 1er février 2022, le préfet des Deux-Sèvres conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - l'article R. 811-15 du code de justice administrative ne permet pas de surseoir à l'exécution d'un jugement qui ne prononce pas une annulation mais se borne à permettre une régularisation des vices relevés ;  
 - la communauté de communes ne peut davantage invoquer l'article R. 811-16 du même code, dès lors qu'elle ne justifie pas que l'exécution du jugement l'obligerait à mettre en œuvre des moyens très importants ;  
 - elle ne peut non plus se prévaloir de l'article R. 811-17 du même code dès lors que l'exécution du jugement n'est pas susceptible d'entraîner des conséquences difficilement réparables et que les moyens qu'elle invoque ne présentent pas un caractère sérieux ; 
 - contrairement à ce que soutient la communauté de communes, les modifications apportées au PLUi après l'enquête publique ne procèdent pas de cette enquête ;  
 - c'est à juste titre que le tribunal a constaté des incohérences entre les orientations du PADD et le règlement du PLUi qui induit un mitage généralisé du territoire ; le potentiel constructible dans les zones UC et UD, qui correspondent largement à des secteurs hors des centres-bourgs présentant une faible densité de constructions et non desservis par l'assainissement collectif, atteint 445 hectares sans que ce parti d'aménagement ne trouve sa justification dans les orientations du PADD ; cette extension de l'urbanisation s'exerce au détriment d'espaces naturels ou agricoles ; contrairement à ce que soutient la communauté de communes, elle ne répond pas aux objectifs de mise en valeur du patrimoine local, de l'agrotourisme, de l'hébergement touristique ou des espaces de loisirs et à vocation touristique ;  
 - les parties ont été dûment informées par le tribunal de la mise en œuvre de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et c'est à bon droit que le tribunal a fait application de ces dispositions.  
 Vu :  
 - la requête au fond enregistrée sous le n° 21BX04728 ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Elisabeth Jayat,  
 - et les observations de Me Rouhaud, représentant la communauté de communes Haut Val de Sèvre, qui confirme les moyens développés dans ses écritures ; il précise que l'article R. 811-15 du code de justice administrative pourrait être jugé applicable à un jugement avant-dire droit et que si ces dispositions n'étaient pas considérées comme applicables, il conviendrait d'appliquer l'article R. 811-17 du même code ; il développe les conséquences qui s'attachent à l'exécution du jugement, lequel appelle une nouvelle enquête publique et l'intervention de deux délibérations en un an ; il insiste sur le risque de l'annulation du PLUi qui pourrait intervenir si le délai d'un an n'était pas respecté alors que la cour n'aura pas encore statué sur le fond et sur les contraintes liées à l'organisation d'une nouvelle enquête publique exigée à tort par le tribunal ainsi que sur le coût financier correspondant ; il souligne que le tribunal exige à tort deux nouvelles délibérations, l'une après enquête publique, et l'autre en vue de la régularisation de la modification du PLUi ; il expose que l'exécution du jugement est complexe, notamment dans la détermination de l'ampleur des modifications à opérer pour qu'un manque de cohérence ne soit pas à nouveau retenu, d'autant que le motif pour lequel les STECAL sont considérés comme illégaux est ambigu, le tribunal ayant cité l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme tout en retenant non une méconnaissance de cet article mais une incohérence avec le PADD ; il rappelle également ses écritures quant à l'absence de bien-fondé des moyens retenus par le tribunal, dès lors que les modifications apportées après l'enquête publique procèdent de cette enquête et que le zonage retenu n'est entaché d'aucune incohérence avec les objectifs du PADD que le tribunal n'a d'ailleurs pas précisés ; il reprend également ses écritures quant à l'erreur commise par les premiers juges dans l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. En application de l'article R. 811-17 du code de justice administrative, dans les cas autres que ceux visés aux articles R. 811-15 et R. 811-16 concernant les jugements d'annulation et les cas dans lesquels l'exécution du jugement risque d'exposer l'appelant à la perte définitive d'une somme qui ne devrait pas rester à sa charge dans le cas où ses conclusions d'appel seraient accueillies, " le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction ".  
 2. Saisi par le préfet des Deux-Sèvres, le tribunal administratif de Poitiers, par jugement du 28 octobre 2021, a sursis à statuer sur ce déféré jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an à compter de la notification du jugement imparti à la communauté de communes Haut Val de Sèvre pour notifier au tribunal des délibérations régularisant les vices entachant la délibération du 29 janvier 2020, tenant à la modification du projet après l'enquête publique et à l'incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables tendant à limiter l'étalement urbain et le mitage, en ce qui concerne les zones UC, les zones UD et les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées. 
 3. D'une part, ainsi que le soutient la communauté de communes Haut Val de Sèvre, l'exécution du jugement implique pour elle, dans le délai d'un an, de reprendre le plan local d'urbanisme intercommunal sur les points jugés illégaux et d'organiser, conformément aux exigences du tribunal, une nouvelle enquête publique. Eu égard aux moyens humains et financiers à mettre en œuvre pour l'exécution du jugement et aux risques contentieux liés aux changements à intervenir en ce qui concerne d'éventuels projets dans les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées et dans les zones UC et UD, la communauté de communes est fondée à soutenir que les conséquences de l'exécution du jugement seraient difficilement réparables dans le cas où la cour, statuant au fond, jugerait infondés les moyens soulevés à l'encontre du plan local d'urbanisme contesté.  
 4. D'autre part, à l'appui de son recours, la communauté de communes Haut Val de Sèvre soutient que c'est à tort que le tribunal a retenu un vice lié à la modification du projet après enquête publique, dès lors que les modifications opérées, dont le tribunal a admis qu'elles n'étaient pas de nature à remettre en cause l'économie générale du projet, répondent à la réserve du commissaire enquêteur et aux observations de la chambre d'agriculture. Elle soutient également que c'est à tort que le tribunal a retenu une incohérence entre les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et le règlement du plan local d'urbanisme en ce qui concerne les zones UC et UD et les secteurs de taille et capacité d'accueil limitées. En l'état de l'instruction, ces moyens paraissent sérieux.  
 5. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Haut Val de Sèvre est fondée à demander qu'il soit sursis à l'exécution du jugement du 28 octobre 2021. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement à la communauté de communes Haut Val de Sèvre d'une somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance exposés.  
 DECIDE : 
 Article 1er : Jusqu'à ce qu'il ait été statué sur l'appel de la communauté de communes Haut Val de Sèvre contre le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 28 octobre 2021, il est sursis à l'exécution de ce jugement. 
 Article 2 : L'Etat versera à la communauté de communes Haut Val de Sèvre une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Haut Val de Sèvre et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.  
 Une copie en sera adressée pour information au préfet des Deux-Sèvres.  
 Délibéré après l'audience du 6 avril 2022 à laquelle siégeait Mme Elisabeth Jayat, présidente de chambre. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2022. 
 La présidente, 
 Elisabeth Jayat 
 La greffière,  
   Virginie Santana 
 La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.