CAA33 · 6ème chambre (formation à 3) — 30 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté du 17 août 2020, par lequel la présidente du centre communal d'action sociale de Saint-Louis a retiré l'arrêté du 22 juin 2020 le nommant adjoint social territorial stagiaire, et d'enjoindre au centre communal d'action sociale de le rétablir dans ses fonctions et de reconstituer sa carrière. 
 Par un jugement n° 2000787 du 7 octobre 2021, le tribunal administratif de La Réunion a annulé l'arrêté du 17 août 2020 et enjoint à la présidente du centre communal d'action sociale de Saint-Louis de réintégrer M. A dans son emploi d'adjoint social territorial stagiaire en reconstituant sa carrière.  
 Procédure devant la cour : 
 I - Par une requête enregistrée le 7 janvier 2022 sous le n° 22BX0063, le centre communal d'action sociale de Saint-Louis, représentée par Benoiton, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement n° 2000787 du 7 octobre 2021 ; 
 2°) de rejeter la demande de première instance de M. A ; 
 3°) de mettre à la charge de M. A la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - c'est à bon droit que l'administration a retiré l'arrêté de nomination en raison de l'absence de crédits nécessaires et disponibles pour la nomination sur cet emploi ; il n'y a pas eu de tableau des effectifs approuvé par le conseil municipal en 2019, ce qui montre qu'il n'existait pas de poste vacant ; il n'y avait pas de crédits disponibles au chapitre budgétaire ; la situation financière dégradée de la commune, relevée notamment par le préfet et par un rapport d'audit d'un cabinet privé, est caractérisée par des charges de personnel très élevées ; le maire a mis en œuvre un plan de titularisation massif sans fondement légal ; 
 - le retrait décidé par le maire était légalement justifié par le recrutement de M. A en méconnaissance des règles permettant à titre dérogatoire de ne pas recruter un agent par concours, par la méconnaissance de l'obligation qui pèse sur toute collectivité publique, en application du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics, de recruter un agent après avoir apprécié ses mérites et capacités ; 
 - le cas échéant, un nouveau motif pourrait fonder la décision de retrait en litige ; il est fondé sur l'incompétence du président du centre communal d'action sociale pour procéder à une nomination à un emploi durant la période de l'entre-deux tours des élections municipales au cours de laquelle ses attributions sont limitées à la gestion des affaires courantes ; 
 - ainsi, même si elle était créatrice de droits, la décision en litige était illégale et pouvait être retirée dans le délai de quatre mois suivant son édiction, ce qui a été fait. 
 Par une ordonnance du 6 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 mars 2023 à 12h00. 
 Un mémoire a été présenté pour le centre communal d'action sociale de Saint-Louis le 20 avril 2023. 
 II - Par une requête enregistrée le 9 janvier 2022 sous le n° 22BX0080, le centre communal d'action sociale de Saint-Louis, représenté par Me Benoiton, demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 7 octobre 2021 en application des dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative et de mettre à la charge de M. A la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - ses conclusions aux fins de sursis à exécution sont fondées sur l'article R. 811-15 du code de justice administrative ;  
 - il existe des moyens sérieux justifiant l'annulation du jugement attaqué mais aussi le rejet de la demande d'annulation présentée en première instance à l'encontre de l'arrêté de retrait ; ainsi, ce retrait était légalement justifié par le recrutement de l'agent en méconnaissance des règles permettant à titre dérogatoire de ne pas recruter un agent par concours, par la méconnaissance de l'obligation qui pèse sur toute collectivité publique, en application du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics, de recruter un agent après avoir apprécié ses mérites et capacités, par le fait que la nomination est intervenue sur un emploi dont le financement n'avait pas fait l'objet d'une inscription au budget, par la situation financière difficile de la commune relevée par le directeur régional des finances publiques et un rapport d'audit financier, et par l'incompétence du maire pour procéder à une nomination à un emploi durant la période de l'entre-deux tours des élections municipales durant laquelle ses attributions sont limitées à la gestion des affaires courantes.    
 Par ordonnance du 23 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au                             24 novembre 2022 à 12h00.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;  
 - la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ; 
 - l'ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 ; 
 - le décret n° 92-849 du 28 août 1992 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Frédéric Faïck,  
 - les conclusions de Mme Florence Madelaigue, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Benoiton pour le centre communal d'action sociale de                     Saint-Louis.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Après avoir travaillé en tant qu'agent contractuel au centre communal d'action sociale de Saint-Louis pendant près de deux ans, M. A a été, par arrêté du président de cet établissement signé le 22 juin 2020, nommé agent social territorial stagiaire à temps complet pour une durée d'un an à compter du 1er juillet 2020. A la suite d'une lettre d'observation que le préfet de La Réunion lui a adressée le 17 juillet 2020, la présidente du centre communal d'action sociale a décidé, par un arrêté du 17 août 2020, de retirer la nomination dont avait bénéficié M. A. A la demande de M. A, le tribunal administratif de La Réunion a annulé l'arrêté du 17 août 2020 par un jugement rendu le 7 octobre 2021 dont le centre communal d'action sociale de Saint-Louis relève appel par une requête enregistrée sous le n° 22BX0063. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 22BX00080, le centre communal d'action sociale de Saint-Louis demande à la cour de prononcer le sursis à exécution de ce jugement. 
 Sur la requête n° 22BX00063 : 
 2. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". 
 3. L'arrêté du 22 juin 2020 nommant M. A agent social territorial stagiaire avait créé des droits au profit de ce dernier. S'il a été retiré le 17 août 2020, soit dans le délai de quatre mois prévu à l'article L. 242-1 précité, la légalité d'un tel retrait demeure subordonnée, en application de ces mêmes dispositions, à l'illégalité de l'arrêté initial de nomination. 
 4. En premier lieu, la présidente du centre communal d'action sociale de Saint-Louis a retiré l'arrêté du 22 juin 2020 au motif que " le recrutement sans concours de M. A a été effectué en méconnaissance des règles relatives aux modes d'accès à la fonction publique prévue notamment par l'article 13 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, par la loi n° 84-53 du                     26 janvier 1984 et par les décrets n° 2006-1690, 2006-1691 et 2006-1693 ". 
 5. D'une part, si l'article 13 de la loi du 12 mars 2012, relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, permet d'organiser un accès aux cadres d'emplois des fonctionnaires territoriaux par la voie d'un recrutement réservé valorisant les acquis professionnels, l'arrêté de nomination du               22 juin 2020 n'a pas mis en œuvre ce dispositif, que le législateur a voulu temporaire en prévoyant qu'il cesserait de s'appliquer à compter du 13 mars 2018, soit six ans après la publication de la loi, et qui n'était dès lors plus en vigueur lorsque M. A a été nommé agent stagiaire. Par suite, la présidente du centre communal d'action sociale de Saint-Louis ne pouvait se fonder légalement sur la méconnaissance des dispositions de l'article 13 de la loi du 12 mars 2012, qui n'est d'ailleurs nullement explicitée dans les motifs de sa décision, pour prendre l'arrêté de retrait en litige.  
 6. D'autre part, aux termes de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " Les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours () ". Aux termes de l'article 38 de la même loi : " Par dérogation à l'article 36, les fonctionnaires peuvent être recrutés sans concours : / () d) pour le recrutement des fonctionnaires de catégorie C, lorsque le grade de début est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de la fonction publique () ". Aux termes de l'article 3 du décret du 28 août 1992 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents sociaux territoriaux : " Le recrutement intervient : 1° En ce qui concerne les agents sociaux, sans concours () ". C'est sur le fondement de ces dispositions, qui dérogent au principe du recrutement par concours figurant à l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, que le président du centre communal d'action sociale de Saint-Louis a, par l'arrêté du 22 juin 2020, nommé M. A stagiaire pour une durée d'un an dans le grade de début du cadre d'emplois des agents sociaux territoriaux, lequel est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de la fonction publique. Ce faisant, le président du centre communal d'action sociale n'a pas méconnu les dispositions législatives et réglementaires précitées, si bien que l'arrêté en litige du 17 août 2020 ne pouvait légalement se fonder sur cette méconnaissance, qui n'est d'ailleurs nullement explicitée dans ses motifs, pour retirer la nomination de M. A. 
 7. En deuxième lieu, l'arrêté de retrait du 17 août 2020 est fondé sur un deuxième motif tiré de " l'absence de définition des modalités d'examen des aptitudes des candidats et l'absence de motivation de la décision de nomination sur les vertus, talents et capacités de l'intéressé à remplir ses missions au regard de la nature du service public concerné ". 
 8. Il incombe dans tous les cas à l'autorité compétente de ne procéder au recrutement de fonctionnaires qu'après avoir précisé les modalités selon lesquelles les aptitudes des candidats seront examinées et, s'étant conformée à ces modalités, de ne fonder sa décision de nomination que sur les vertus, talents et capacités des intéressés à remplir leurs missions, au regard de la nature du service public considéré et des règles, le cas échéant statutaires, régissant l'organisation et le fonctionnement de ce service. 
 9. Il ressort des mentions figurant sur l'arrêté nommant M. A en qualité d'agent social territorial stagiaire que cette nomination a été précédée d'une déclaration de vacance de l'emploi correspondant, conformément à l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984. Il ne ressort pas des pièces du dossier, d'appel comme de première instance, que d'autres candidats que              M. A auraient postulé sur l'emploi déclaré vacant, obligeant ainsi le centre communal d'action sociale de Saint-Louis à comparer les mérites de ce dernier avec d'autres concurrents. En revanche, le président du centre communal d'action sociale disposait des éléments lui permettant d'apprécier les vertus, talents et capacités de M. A, seul candidat au poste déclaré vacant, dès lors que celui-ci travaillait pour l'établissement depuis près de deux ans à la date de sa nomination comme agent stagiaire. Au demeurant, cette nomination ne dispense pas M. A de continuer à faire preuve de ses capacités dès lors qu'en vertu des articles 4 et 6 du décret du 28 août 1992, il est astreint à suivre une formation dispensée par le Centre national de la fonction publique territoriale et ne pourra prétendre à être titularisé à l'issue de son stage que si ses services auront donné satisfaction. Dans ces circonstances, il ne ressort pas des pièces du dossier que la nomination de M. A serait intervenue en méconnaissance du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics.  
 10. En troisième lieu, l'arrêté de retrait est fondé sur un troisième motif tiré de " l'absence de cadre légal du plan de titularisation mis en œuvre en violation du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics ". 
 11. Alors que ce motif se borne à reproduire les observations émises par le préfet de La Réunion dans son recours gracieux du 17 juillet 2020 à la présidente du centre communal d'action sociale de Saint-Louis, et quand bien même d'autres agents ont bénéficié d'une nomination comme stagiaire, il ne ressort pas des pièces du dossier que la nomination de                     M. A, qui trouve son fondement légal dans l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 et dans les dispositions du décret du 28 août 1992, serait intervenue, en réalité, au titre de l'exécution d'un plan de titularisation dépourvu de tout cadre juridique.  
 12.  En quatrième lieu, l'arrêté de retrait est fondé sur un quatrième motif tiré de " l'absence d'inscription des crédits nécessaires ". 
 13. Aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984, alors en vigueur : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. () / Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent. ". Aux termes de l'article 40 de la même loi : " La nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale est de la compétence exclusive de l'autorité territoriale. ".  
 14. Par une délibération n° 779 du 21 juin 2018, le conseil d'administration du centre communal d'action sociale de Saint-Louis a approuvé la création d'un emploi d'agent social territorial à temps complet et le tableau des effectifs actualisé au 1er juin 2018. Il résulte de ce tableau annexé à la délibération que l'établissement dispose de 20 emplois d'agents titulaires à temps complet dans le grade d'agent social territorial. Par une autre délibération du                          12 novembre 2018, le conseil d'administration du centre communal d'action sociale répertorie             5 emplois d'agent social territorial à temps complet (1 titulaire et 4 non-titulaires) et un emploi vacant. Le centre communal d'action sociale ne produit aucun élément, qu'il est le seul à pouvoir détenir, de nature à établir que, du fait des recrutements d'agents sociaux territoriaux qui auraient pu intervenir entre le 12 novembre 2018 et le 22 juin 2020, date de la nomination de M. A, il n'existait plus en son sein d'emploi créé, budgété et vacant relevant de cette catégorie. Dans ces conditions, la nomination de M. A doit être regardée comme ayant été effectuée conformément aux dispositions précitées de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984. Par ailleurs, les circonstances que le préfet et le directeur régional des finances publiques de La Réunion aient, par un courrier du 17 septembre 2020, alerté le maire de Saint-Louis, président du centre communal d'action sociale, de l'existence d'indicateurs financiers dégradés en l'invitant à participer à une réunion en vue de redresser la situation financière de la commune, et qu'un audit financier réalisé par un cabinet privé pour la période 2014-2019 ait relevé que la commune de Saint-Louis et ses établissements faisaient face à des charges de fonctionnement, et notamment de personnel, très importantes, sont par elles-mêmes sans incidence sur la légalité proprement dite de l'arrêté de nomination de M. A. Dans ces conditions, la présidente du centre communal d'action sociale de Saint-Louis ne pouvait se fonder sur la méconnaissance de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 pour retirer l'arrêté de nomination du 22 juin 2020. 
 15. Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le tribunal administratif de               La Réunion a censuré les motifs qui ont fondé l'arrêté retirant la nomination de M. A, pour en déduire que cette nomination n'était pas illégale. 
 16. Néanmoins, et en sixième lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 17. Devant les premiers juges, le centre communal d'action sociale de Saint-Louis a soutenu qu'un autre motif était de nature à fonder légalement l'arrêté de retrait du 17 août 2020, tiré de l'incompétence du président de cet établissement pour signer la décision de nomination, dès lors qu'une telle décision ne se rattache pas à la gestion des affaires courantes qu'il appartenait seulement à cette autorité d'expédier durant la période de l'entre-deux-tours des élections municipales.  
 18. Il résulte des dispositions de l'article 40 de la loi du 26 janvier 1984, citées au point 13, que la nomination d'un fonctionnaire territorial dans un emploi vacant au sein d'une institution locale relève de la compétence de l'autorité exécutive de cette institution.  
 19. Il ne résulte d'aucun principe ni d'aucune disposition législative ou règlementaire que la compétence du président du centre communal d'action sociale, établissement public communal présidé par le maire, serait limitée à l'expédition des affaires courantes pendant la période correspondant à l'entre-deux-tours d'une élection municipale, d'autant que celle de 2020 a été prolongée jusqu'au 28 juin 2020 à la suite de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Une telle restriction de compétences ne résulte pas non plus des dispositions de l'ordonnance du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont refusé de faire droit à la demande de substitution de motifs présentée par le centre communal d'action sociale de Saint-Louis après avoir relevé que le président de cet établissement, qui avait conservé sa qualité de maire jusqu'au résultat du second tour des élections municipales du 28 juin 2020, demeurait compétent pour procéder à la nomination de M. A à la date du 22 juin 2020. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des motifs invoqués par le centre communal d'action sociale de Saint-Louis n'est de nature à établir l'illégalité de l'arrêté de nomination du 22 juin 2020. Par suite, en procédant à son retrait par l'arrêté en litige du 17 août 2020, la présidente du centre communal d'action sociale a méconnu les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration fixant les règles régissant le retrait des actes créateurs de droits. Dès lors, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé l'arrêté du 17 août 2020 et prescrit à l'établissement de réintégrer M. A dans son emploi d'agent social territorial stagiaire et de reconstituer sa carrière. 
 Sur la requête n° 22BX00080 : 
 21. La cour statuant au fond par le présent arrêt sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 7 octobre 2021, la demande du centre communal d'action sociale de Saint-Louis tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement est devenue sans objet. Il n'y a donc plus lieu d'y statuer. 
 Sur les frais d'instance :  
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par l'appelant tendant à ce que M. A, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 DECIDE  
 Article 1er : La requête n° 22BX00063 du centre communal d'action sociale de Saint-Louis est rejetée. 
 Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 22BX00080. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au centre communal d'action sociale de Saint-Louis et à M. B A. 
 Délibéré après l'audience du 9 mai 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Luc Derepas, président de la cour, 
 Mme Florence Demurger, présidente de la 6ème chambre, 
 M. Frédéric Faïck, président-assesseur. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023.           
 Le rapporteur, 
 Frédéric Faïck 
 Le président, 
 Luc Derepas 
 La greffière, 
 Catherine Jussy 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. / 22BX00080