CAA33 · 4ème chambre (formation à 3) — 28 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 L'association de défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019 du préfet des Landes portant réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes.  
 Par un jugement n° 1902804 du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 17 mai 2022 et un mémoire enregistré le 5 octobre 2023, l'association de défense des milieux aquatiques, représentée par Me Crecent, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement n° 1902804 du 16 décembre 2021 du tribunal administratif de Pau ; 
 2°) d'annuler l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019 du préfet des Landes portant réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes ;  
 3°) d'enjoindre à l'Etat de publier sur son site internet l'annulation de cet arrêté du 27 novembre 2019, dès la notification de l'arrêt à intervenir en ce qu'il concerne la pêche commerciale et la pêche amateur au grand carrelet ;   
 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 En ce qui concerne l'irrégularité du jugement :  
 - le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative, dès lors qu'il se borne à reprendre l'argument de l'administration s'agissant de la transposition de la directive Habitats alors que la requérante a démontré l'incompatibilité d'une partie du plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) avec cette directive ;  
 - les premiers juges ne se sont pas prononcés sur le moyen tiré de l'incompatibilité des listes limitatives d'activités qui devraient être mises en place par l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;  
 En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :  
 - l'arrêté attaqué méconnait les dispositions de l'article 6 de la directive européenne 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite directive Habitats faune flore ; ce moyen peut utilement être invoqué dès lors que l'article L. 414-1 du code de l'environnement ne transpose pas conformément les articles 1g) et 6 paragraphe 2 de la directive Habitats ;  
 - les listes " positives " des documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions, mises en place par les III et IV de l'article L. 414-4 ainsi que les dispositions du IV de cet article du code de l'environnement résultent d'une transposition erronée des dispositions de la directive Habitats ; 
 - la réalisation d'évaluation des incidences devrait être automatique dans le cas d'activités susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 ;  
 - la pêche aux engins qui recherche spécifiquement des espèces communautaires protégées dans l'aire Natura 2000 de l'Adour est une activité susceptible d'avoir des effets significatifs sur les espèces qui doit être soumise à évaluation d'incidences ; l'arrêté préfectoral qui autorise une telle activité sans la soumettre à évaluation d'incidences est donc contraire à l'article L. 414-4 I et IV bis du code de l'environnement ; 
 - aucune évaluation des incidences du plan de gestion sur les sites classés Natura 2000 n'a été réalisée, en méconnaissance de l'article 6§3 de la directive " Habitats " et de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;   
 - il méconnaît l'article R. 414-19 du code de l'environnement, dès lors que l'activité en cause implique l'occupation du domaine public, elle-même soumise à évaluation environnementale ;  
 - il méconnaît le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la charte de l'environnement et repris à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;  
 - elle reprend, dans le cadre de l'effet dévolutif ou de l'évocation, l'ensemble des moyens invoqués en première instance et invoque notamment la méconnaissance de l'article 1 g) de la directive Habitats-Faune-Flore, les paragraphes 1, 2 et 3 de l'article 6 de cette directive, des I et IV de l'article L. 414-1 du code de l'environnement, des articles L. 414-4, R. 414-19, L. 435-1, R. 435-2 et R. 414-23 du code de l'environnement, de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, du principe de précaution, du règlement européen (UE) 2021/783 du parlement européen du 29 avril 2021 et de l'arrêté du 23 avril 2007 fixant les listes des mollusques protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection et visant l'article L. 411-1 du code de l'environnement ;  
 - les dispositions des articles R. 436-44 à R. 436-54 du code de l'environnement et du PLAGEPOMI qui en découlent sont illégales ;  
 - l'arrêté interdépartemental n° 2016-422 du 27 juin 2016, modifié le 16 septembre 2016, portant approbation du cahier des clauses et conditions particulières d'exploitation du droit de pêche de l'Etat pour la période courant du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2021, est illégal.  
 Par un mémoire, en défense, enregistré le 7 février 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire indique ne pas avoir d'observations.  
 Par un mémoire en défense et des pièces, enregistrés le 30 octobre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - les conclusions de la requête sont irrecevables dès lors qu'elles ne sont dirigées qu'à l'encontre de l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019, alors que cet arrêté forme un ensemble indivisible ;  
 - les moyens invoqués par l'association requérante ne sont pas fondés.  
   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la directive 92/43/CE du Conseil du 21 mai 1992 ;  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Pauline Reynaud,  
 - et les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique,  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 27 novembre 2019, le préfet des Landes a pris un arrêté portant réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes. L'association de défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'article 5.4 de cet arrêté relatif au " domaine public fluvial de l'Etat " prévoyant que la pêche aux lignes et engins dans les eaux du domaine public fluvial de l'Etat est réglementée conformément aux dispositions du cahier des clauses et conditions particulières d'exploitation du droit de pêche de l'Etat approuvé par l'arrêté du 20 août 2016 pour la période du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2021. Cette association relève appel du jugement n° 1902804 du 16 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel :  
 2. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 27 novembre 2019 du préfet des Landes porte réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes, et que l'article 5.4 de cet arrêté porte spécifiquement sur la réglementation de la pêche aux lignes et aux engins dans les eaux du domaine public fluvial de l'Etat. Ainsi, contrairement à ce que fait valoir le ministre en défense, cet article 5.4 ne forme pas avec les autres articles de l'arrêté du 27 novembre 2019, un ensemble indivisible. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir tirée de ce que les conclusions à fin d'annulation de l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019 seraient irrecevables dès lors qu'elles forment avec les autres dispositions de cet arrêté un ensemble indivisible, doit être écartée.    
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 3. Aux termes de l'article L. 414-1 du code de l'environnement : " () V. Les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. / Les sites Natura 2000 font également l'objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces. Ces mesures sont définies en concertation notamment avec les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements concernés ainsi qu'avec des représentants de propriétaires, exploitants et utilisateurs des terrains et espaces inclus dans le site. Elles tiennent compte des exigences économiques, sociales, culturelles et de défense, ainsi que des particularités régionales et locales. Elles sont adaptées aux menaces spécifiques qui pèsent sur ces habitats naturels et sur ces espèces. Elles ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu'elles n'ont pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces habitats naturels et de ces espèces. ()  () ". L'article L. 414-4 de ce code prévoit que : " I.  Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000" : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage. () / III. Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : / 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat ; / 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente. / IV.  Tout document de planification, programme ou projet ainsi que toute manifestation ou intervention qui ne relève pas d'un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 peut être soumis à autorisation en application de la présente section et fait alors l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000. Sans préjudice de l'application du IV bis, une liste locale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations ou interventions concernés est arrêtée par l'autorité administrative compétente parmi ceux figurant sur une liste nationale de référence établie par décret en Conseil d'Etat. / IV bis. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes mentionnées aux III et IV fait l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 sur décision motivée de l'autorité administrative. () ". 
 4. Il résulte des dispositions précitées du I et du IV bis de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, qui ont pour objet de transposer l'article 6 de la directive Habitats, que l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019 du préfet des Landes portant réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes doit donner lieu à une évaluation de ses incidences sur le site Natura 2000 situé dans son ressort géographique lorsque son exécution, et notamment l'exercice de l'activité de pêche qu'elle organise, est susceptible d'affecter de manière significative les espèces à la protection desquelles ces sites sont dédiés. Enfin, il résulte du IV bis de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que la circonstance que l'activité de pêche en litige ne figure pas sur les listes prévues au III de cet article ne la dispense pas de l'évaluation des incidences lorsque la condition figurant au I est remplie.  
 5. Il est constant qu'aucune évaluation des incidences n'a été réalisée à l'échelle du bassin de l'Adour. Par suite, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019, relatif au " domaine public fluvial de l'Etat " prévoyant que la pêche aux lignes et engins dans les eaux du domaine public fluvial de l'Etat est réglementée conformément aux dispositions du cahier des clauses et conditions particulières d'exploitation du droit de pêche de l'Etat approuvé par l'arrêté du 20 août 2016 pour la période du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2021, devait faire l'objet d'une évaluation d'incidences sur ce site Natura 2000 sous réserve qu'il soit susceptible de l'affecter de manière significative. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que le lit mineur et les berges du fleuve Adour ont été désignés " aire Natura 2000 " ou zone de conservation spéciale par arrêté du 23 septembre 2016 du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, pour la conservation et la protection de plusieurs espèces figurant à l'annexe II de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite " directive Habitats ", dont le saumon atlantique, la grande alose, et plusieurs espèces de lamproie, telle que la lamproie marine. 
 S'agissant de la protection de la lamproie marine et de la grande alose :  
 7. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la liste rouge des espèces protégées en France dressée par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) en juillet 2019, que la lamproie marine et la grande alose ont été respectivement classées comme espèces " en danger d'extinction " et " en danger critique d'extinction ". Par ailleurs, l'inventaire national du patrimoine universel prévu par les dispositions de l'article L. 411-5 du code de l'environnement alors en vigueur, auquel concourt notamment le Muséum National d'Histoire Naturelle, qualifie leur état de conservation dans la région Nouvelle-Aquitaine de " défavorable mauvais ". Le plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) Adour 2015-2019 précise quant à lui que l'exploitation de la grande alose et de la lamproie marine est essentiellement due à la pêche professionnelle fluvio-estuarienne au filet dérivant, ces deux espèces constituant les deux principales espèces en tonnage de capture professionnelles. Le bilan d'application du PLAGEPOMI Adour 2015-2019 relève également que la situation de certaines espèces de poissons migrateurs amphihalins s'est dégradée sensiblement ces dernières années, malgré les efforts menés notamment pour réduire la pression de pêche, soit par l'instauration de quotas de pêche au niveau national, soit par l'instauration de restrictions de pêche au filet. Il résulte par ailleurs de ce bilan que, s'agissant de la grande alose, la pression de pêche est anecdotique à la ligne, faible de la part de la pêche amateur aux engins, et stable pour la pêche professionnelle au filet. S'agissant de la lamproie marine, ce bilan relève une évolution défavorable de l'espèce du fait de pressions différentes, et notamment de la pression de pêche professionnelle au filet, alors que la prédation de cette espèce par le silure n'apparaît pas être le facteur majeur d'évolution récente de cette espèce dans le bassin de l'Adour. Enfin, si le PLAGEPOMI Adour 2015-2019 prévoit des mesures relatives à l'amélioration de la connaissance des populations de poissons migrateurs et des restrictions supplémentaires pour la pêche, consistant à des périodes de relevés de filets obligatoires, il n'apparaît pas que ces mesures de précaution suffiraient à assurer le bon état de conservation de ces espèces. Ces éléments sont confirmés par l'évaluation réalisée par l'association Migradour le 2 août 2021, laquelle indique que la situation est qualifiée de " très préoccupante " s'agissant de la lamproie marine, et de " préoccupante " s'agissant de la grande alose, du fait d'une chute drastique des effectifs recensés, quels que soient les indicateurs retenus. Par suite, les mesures prévues par l'article 5.4 de l'arrêté contesté ne permettent pas de s'assurer avec certitude de l'absence d'atteinte significative aux objectifs de conservation du site d'intérêt communautaire.  
 S'agissant du saumon atlantique :  
 8. Il ressort des pièces du dossier que le bassin de l'Adour apparaît comme un des sites d'importance pour la conservation du saumon atlantique. L'état de conservation de cette espèce est par ailleurs qualifié de " défavorable mauvais " par l'inventaire national du patrimoine universel. Il ressort également des pièces du dossier que la situation sanitaire du saumon atlantique dans le sous-bassin de la Nive est préoccupante et que l'exploitation du saumon est principalement due à la pêche professionnelle fluvio-estuarienne au filet dérivant. Le PLAGEPOMI Adour 2015-2019 indique que le saumon fait l'objet d'une exploitation par la pêche professionnelle au filet mais que l'ensemble des segments de cette exploitation pour les cours d'eau du périmètre du PLAGEPOMI Adour-côtiers ne sont pas suffisamment connus, et que les conditions d'exploitation de cette espèce par les différents groupes de pêcheurs doivent être adaptées à la réalité et l'abondance de l'espèce et aux efforts menés pour la restauration de cette espèce dans le bassin. L'abondance totale de cette espèce est d'ailleurs qualifiée de médiocre par le PLAGEPOMI Adour-Côtiers, malgré la réintroduction de cette espèce par alevinage. Or, il n'apparait pas que les mesures de précaution prises par le PLAGEPOMI 2015-2019 et celles prises par l'article 5.4 de l'arrêté attaqué suffiraient à assurer le bon état de conservation de cette espèce.  
 9. Il résulte de ce qui précède que l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019 du préfet des Landes portant réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes, est susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000, et devait dès lors, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, faire l'objet d'une évaluation de ses incidences au regard des objectifs de conservation du site. Par suite, l'article 5.4 de l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement.   
 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué ni les autres moyens de la requête, que l'association de défense des milieux aquatiques est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019 du préfet des Landes portant réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, le versement à l'association de défense des milieux aquatiques, de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1902804 du 16 décembre 2021 du tribunal administratif de Pau est annulé.  
 Article 2 : L'article 5.4 de l'arrêté du 27 novembre 2019 du préfet des Landes portant réglementation permanente de l'exercice de la pêche en eau douce dans le département des Landes est annulé.  
 Article 3 : L'Etat versera à l'association de défense des milieux aquatiques la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense des milieux aquatiques, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Evelyne Balzamo, présidente, 
 Mme Bénédicte Martin, présidente assesseure, 
 Mme Pauline Reynaud, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
   
 Pauline ReynaudLa présidente, 
    
 Evelyne Balzamo        Le greffier,  
 Christophe Pelletier 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chacun en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.