CAA33 · 4ème chambre (formation à 3) — 6 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Ile de Ré a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de cette communauté de communes, ensemble la décision implicite, née le 17 avril 2020, portant rejet de son recours gracieux. 
 Par un jugement avant dire droit n° 2001339 du 20 janvier 2022, le tribunal administratif de Poitiers a, d'une part, sursis à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de neuf mois afin que soit régularisé le vice tiré de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique et, d'autre part, écarté les autres moyens de la demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 mars 2022 et 11 janvier 2023, M. B, représenté par la SCP KPL Avocats, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement avant dire droit n° 2001339 du tribunal administratif de Poitiers du 20 janvier 2022 ; 
 2°) d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Ile de Ré a approuvé le PLUi de cette communauté de communes, ensemble la décision implicite, née le 17 avril 2020, portant rejet de son recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de l'Ile de Ré une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le classement de ses parcelles en zone Ud est entaché d'erreur de droit, au regard des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le classement en zone 2AUhrn du secteur dit C " à Saint-Clément-des-Baleines est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que ce secteur est classé par le plan de prévention des risques naturels applicable sur le territoire de la commune en zone rouge Rs où prévaut le principe de l'inconstructibilité générale. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 décembre 2022 et 20 janvier 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la communauté de communes de l'Ile de Ré, représentée par la SELARL cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 11 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 8 février 2023 à 12 heures. 
 Par une lettre du 18 avril 2023, la cour a invité la communauté de communes de l'Ile de Ré, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des pièces pour compléter l'instruction. 
 Le 19 avril 2023, la communauté de communes de l'Ile de Ré a produit les pièces demandées par la cour, qui les a communiquées au requérant. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Michaël Kauffmann,  
 - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Pielberg, représentant M. B, et de Me Lapprand, représentant la communauté de communes de l'Ile de Ré. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Ile de Ré a prescrit l'élaboration de son PLUi. Le projet de plan a été arrêté par délibération du 16 mai 2019 puis délibération du 13 août 2019, adoptée à la majorité qualifiée des deux tiers, et a été soumis à enquête publique, qui s'est déroulée du 23 août au 24 septembre 2019. Le conseil communautaire a approuvé le PLUi par une délibération du 17 décembre 2019. M. B, propriétaire à Rivedoux-Plage d'un terrain d'un seul tenant constitué des parcelles cadastrées AE 643, 646, 739 et 742 à 746, sises au 836 rue Charles de Gaulle, relève appel du jugement du 20 janvier 2022 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a, d'une part, sursis à statuer sur ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 17 décembre 2019, ensemble la décision implicite, née le 17 avril 2020, portant rejet de son recours gracieux, jusqu'à l'expiration d'un délai de neuf mois afin que soit régularisé le vice tiré de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique et, d'autre part, écarté les autres moyens de la demande. 
 Sur la légalité des décisions attaquées : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / () / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 
 3. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste. 
 4. En premier lieu, le rapport de présentation du PLUi indique que la zone Ud correspond aux secteurs d'habitat de densité modéré dont il convient de conserver les formes urbaines existantes pour préserver le paysage, limiter l'exposition aux risques naturels et maitriser l'étalement urbain, la forme urbaine dominante étant celle d'une implantation des constructions de type " maisons individuelles ", en retrait et généralement sur un niveau. Il identifie, à ce titre, le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage, constitué notamment des lieux-dits de La Palisse, le Fond du Purais, La Mérente, les Bragauds et Les Goguettes, comme situé en discontinuité du bourg. Le règlement du PLUi dispose, pour sa part, que le secteur Ud correspond à une urbanisation de basse densité, en discontinuité des centres-bourgs, au sein duquel les nouvelles constructions sont interdites mais où sont notamment autorisées l'extension mesurée des constructions à destination d'habitation, sous condition de ne pas compromettre la qualité paysagère du site et de prendre en compte les risques naturels, et la reconstruction à l'identique de bâtiments. 
 5. Il ressort des pièces du dossier et notamment des plans et vues aériennes versés à l'instance que le lieu-dit Les Goguettes, au sein duquel sont situées les parcelles appartenant à M. B, classées en zone Ud et qui est compris dans le secteur nord-ouest de la commune de Rivedoux-Plage, est séparé du centre bourg de la commune, au nord de la rue Charles de Gaulle, par de vastes espaces boisés et naturels, pourvus uniquement de constructions éparses, et ne constitue pas, dès lors, une extension de l'urbanisation en continuité avec le centre bourg de Rivedoux-Plage et sa périphérie immédiate. Par ailleurs, si elle comporte des constructions de part et d'autre de la voie et si un camping composé de mobiles-homes s'est développé au sud, en face des parcelles du requérant, cette rue marque également une rupture nette entre une urbanisation très dense au sud et une urbanisation plus diffuse et clairsemée au nord, marquée, s'agissant des secteurs classés en zone Ud, par un rythme, un nombre et une densité des constructions lâches, généralement sur un seul rang, comprenant de nombreuses parcelles non bâties et boisées ou en état naturel. Si certains secteurs, au nord de la commune, ont pu être classés en zone Ub, au sein de laquelle sont autorisées les nouvelles constructions, leur configuration, qui présente une urbanisation ponctuelle plus densifiée, n'est pas comparable avec celle du lieu-dit dont s'agit, qui compte en moyenne sept à huit logements à l'hectare et qui n'est pas caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions. Enfin, si les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme prévoient que " l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants " dans les collectivités territoriales relevant de la législation relative à la protection du littoral, ces dispositions ne font, en tout état de cause, pas obstacle, à ce que, eu égard au parti d'aménagement retenu, le zonage et le règlement d'un plan local d'urbanisme interdisent ou limitent une urbanisation nouvelle dans ces zones, y compris en limite de zones urbanisées. Dans ces conditions, le classement en zone Ud des parcelles de M. B, elles-mêmes boisées et dépourvues de toute construction, quand bien même elles sont voisines de parcelles déjà construites, n'est entaché d'aucune erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation eu égard aux partis d'urbanisme retenus pour cette zone, visant à préserver le paysage, limiter l'exposition aux risques naturels et maitriser l'étalement urbain. 
 6. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'État. ". Aux termes de l'article L. 153-60 du même code : " Les servitudes mentionnées à l'article L. 151-43 sont notifiées par l'autorité administrative compétente de l'Etat (..) au maire. / Ceux-ci les annexent sans délai par arrêté au plan local d'urbanisme. A défaut, l'autorité administrative compétente de l'Etat est tenue de mettre le () le maire en demeure d'annexer au plan local d'urbanisme les servitudes mentionnées au premier alinéa. () " Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; () / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences () " Aux termes de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme. () ". Il appartient aux auteurs d'un document local d'urbanisme de s'assurer que le classement des terrains est cohérent avec les prescriptions du plan de prévention des risques d'inondation en vigueur. 
 7. Le rapport de présentation du PLUi indique que la zone 2AUhrn se rapporte à des secteurs, insuffisamment équipés pour desservir de nouvelles constructions et identifiés comme étant inconstructibles dans le plan de prévention des risques naturels (PPRN), pouvant correspondre aux parties naturelles du territoire, accueillant quelques constructions éparses ou déjà insérées dans le tissu urbain constitué. L'affectation dominante attendue de cette zone est l'habitat, afin de constituer la nouvelle frange urbaine des bourgs en veillant à la qualité d'insertion des constructions nouvelles dans l'environnement et permettre une urbanisation maitrisée de l'ensemble de la zone, en accompagnant la densification de ces secteurs. Ce document identifie, à ce titre, des secteurs situés en continuité des bourgs de Saint-Clément-des-Baleines et d'Ars-en-Ré. Le règlement du PLUi dispose, pour sa part, que la zone 2AUhrn correspond aux secteurs à vocation d'habitat, où l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à la révision ou à la modification du PLUi et à la révision du PPRN.  
 8. Il ressort des pièces du dossier que le secteur dit C ", situé dans la continuité du bourg de la commune de Saint-Clément-des-Baleines, au nord-est, avait initialement été classé en zone 2AUhrn par la délibération contestée du 17 décembre 2019 avant que, par une délibération du 30 septembre 2021, la communauté de communes de l'Ile-de-Ré adopte un PLUi modifié classant ce secteur en zone N. Le requérant soutient que le classement initial en zone " à urbaniser " de ce secteur, qui, en ce qui concerne le risque de submersion marine, figure en zone rouge Rs2 et Rs3 du PPRN applicable sur le territoire de la commune de Saint-Clément-des-Baleines, approuvé le 15 février 2018 et annexé au PLUi litigieux, où l'inconstructibilité est la règle générale, est incohérent avec les prescriptions du PPRN. Toutefois, il résulte de ce qui a été exposé au point précédent que l'ouverture à l'urbanisation des secteurs classés en zone 2AUhrn est subordonnée notamment à la révision du PPRN et ainsi, par hypothèse, à la disparition éventuelle des risques actuellement identifiés, actée par ce document. Par ailleurs, il ressort des termes du règlement écrit du PPRN que, pour les secteurs classés en zone rouge Rs2 et Rs3, sont notamment autorisés la reconstruction totale ou partielle des bâtiments détruits, depuis moins de dix ans, par un sinistre accidentel autre que la submersion marine ainsi que les travaux d'infrastructure de transports et d'infrastructures liées au réseau. Les dispositions du règlement du PLUI, qui prévoient qu'en zone 2AUhrn, seuls sont autorisés, la construction des ouvrages techniques des services concessionnaires nécessaires au fonctionnement des équipements et réseaux publics, les travaux d'aménagement d'infrastructures routières et de voies et la reconstruction à l'identique de bâtiments, à l'exception des sinistres accidentels issus de la submersion marine, sont ainsi cohérentes avec les prescriptions du PPRN. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur de droit et celui tiré de l'erreur manifeste d'appréciation qu'auraient commises les auteurs du PLUi en classant initialement le secteur C " en zone 2AUhrn doit être écarté. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté le surplus de sa demande.  
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de l'Ile de Ré, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de l'Ile de Ré et non compris dans les dépens. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera à la communauté de communes de l'Ile de Ré une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la communauté de communes de l'Ile de Ré. 
 Délibéré après l'audience du 16 mai 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Evelyne Balzamo, présidente, 
 Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, 
 M. Michaël Kauffmann, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2023.  
 Le rapporteur, 
 Michaël Kauffmann   La présidente, 
 Evelyne Balzamo 
 Le greffier, 
 Christophe Pelletier 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.