CAA33 · 6ème chambre (formation à 3) — 27 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. C A a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler l'arrêté du 8 janvier 2020 par lequel la présidente du conseil départemental de la Creuse a fixé le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise à 985 euros par mois à compter du  1erjanvier 2020, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le  29janvier 2020.  
 Par un jugement n° 2000416 du 12 mai 2022, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.   
 Procédure devant la Cour :  
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 15 juillet 2022 et le 25 octobre 2023, M. A, représenté par Me Dumont, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges n° 2000416 du  12  mai 2022 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 8 janvier 2020 par lequel la présidente du conseil départemental de la Creuse a fixé à 985 euros par mois son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise à compter du 1er janvier 2020, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 29 janvier 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge du département de la Creuse une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué n'est pas motivé ; 
 - l'arrêté attaqué est illégal du fait de l'illégalité de la délibération du conseil départemental de la Creuse en date du 13 décembre 2019 sur laquelle il se fonde :  
 - cette délibération du conseil départemental de la Creuse méconnaît les dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat en ce qu'elle a, d'une part, fixé le cadre du versement de l'indemnité de fonctions, de sujétion et d'expertise (IFSE) sans fixer celui du complément indemnitaire annuel (CIA), et en ce qu'elle a, d'autre part, fixé, en ce qui concerne le versement de l'IFSE, un montant mensuel moyen par groupe de fonctions non prévu par les dispositions du décret précité ; 
 - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article 6 du décret n° 2014-513 du  20  mai 2014 précité ; 
 - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions des articles 88 et 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il l'a classé dans le groupement de rémunération G3 institué par la délibération précitée.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2023, le conseil départemental de la Creuse, représenté par la SELARL Jean-Pierre et Walgenwitz, agissant par Me Walgenwitz, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Par ordonnance du 25 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 27 novembre 2023 à 12h00 heures.   
 Vu le mémoire, enregistré le 5 février 2024, présenté par M. A postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;  
 - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; 
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Au cours de l'audience publique, ont été entendus : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de M. Duplan, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Ingénieur territorial en chef hors classe, M. C A a été détaché sur l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services du département de la Creuse à compter du 1er juillet 2011. La présidente du conseil départemental de la Creuse a mis fin à ce détachement par un arrêté du 30 septembre 2019, et a placé M. A en position de surnombre. Par une lettre de mission du 22 novembre 2019, M. A s'est vu confier une mission portant sur " les plans de mobilité en milieu rural - Territoire de la Creuse " devant s'achever au plus tard le 30 septembre 2020. Compte tenu de ces nouvelles fonctions, la présidente du conseil départemental de la Creuse a, par un arrêté du 8 janvier 2020, fixé à 985 euros par mois le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétion et d'expertise (IFSE) de M. A à compter du 1er janvier 2020. Par un courrier du 29 janvier 2020, Monsieur A a formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Monsieur A relève appel du jugement rendu le 12 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 8 janvier 2020 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques () ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :() 2° Infligent une sanction () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". 
 3. La décision par laquelle l'autorité hiérarchique détermine le montant des indemnités d'un agent public n'a pas le caractère d'une sanction disciplinaire au sens des dispositions précitées, alors même qu'il en résulterait une baisse sensible du montant octroyé par rapport à celui précédemment perçu. Cette décision n'a pas davantage le caractère d'un avantage dont l'attribution constituerait un droit au sens des dispositions précitées, dès lors que l'agent n'a aucun droit à ce que sa prime lui soit attribuée à un taux ou à un montant déterminé. Par suite, le moyen tiré de l'absence de motivation de l'arrêté attaqué est inopérant. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 S'agissant du moyen tiré de l'exception d'illégalité : 
 4. Aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les organes délibérants des collectivités territoriales () fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. () Les organes délibérants des collectivités territoriales () peuvent décider de maintenir, à titre individuel, au fonctionnaire concerné, le montant indemnitaire dont il bénéficiait en application des dispositions réglementaires antérieures, lorsque ce montant se trouve diminué soit par l'application ou la modification des dispositions réglementaires applicables aux services de l'Etat servant de référence, soit par l'effet d'une modification des bornes indiciaires du grade dont il est titulaire () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application de ces dispositions : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales () pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité () fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités () ".  
 5. Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Il lui est notamment loisible de subordonner le bénéfice d'un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l'Etat. 
 6. Par une délibération du 20 décembre 2017, le conseil départemental de la Creuse a mis en place pour ses agents titulaires et contractuels, à compter du 1er janvier 2018, en lieu et place des régimes indemnitaires antérieurs, un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) inspiré du décret du 20 mai 2014 portant création de ce régime dans la fonction publique de l'Etat. Par une seconde délibération du 13 décembre 2019, applicable à compter du 1er janvier 2020, le conseil départemental de la Creuse a actualisé la liste des agents bénéficiaires du RIFSEEP, en y incluant notamment les ingénieurs territoriaux. A l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté en litige, fixant le montant de ses indemnités, M. A excipe de l'illégalité de la délibération précitée du 13 décembre 2019. 
 7. En premier lieu, à l'appui de son moyen tiré de l'exception d'illégalité, M. A soutient que la délibération du 13 décembre 2019 méconnaît les dispositions du décret du  20 mai 2014 portant création du RIFSEEP, en ce qu'elle a omis d'instituer le complément indemnitaire annuel prévu par ce nouveau régime, et en ce qu'elle a prévu, pour le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), un montant mensuel moyen par " groupe de fonctions ", non prévu par le décret précité. Un tel moyen est toutefois inopérant dès lors que le décret du 20 mai 2014 ne s'applique qu'aux agents de la fonction publique de l'Etat et qu'en outre, ainsi qu'il a été dit au point 5, il résulte de l'article 88 de la loi du  26 janvier 1984 que l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale n'est pas tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. 
 8. En deuxième lieu, pour l'attribution de l'IFSE, la délibération du 13 décembre 2019 a, d'une part, défini des groupes de fonctions en fixant pour chacun d'eux un montant maximal d'indemnité et, d'autre part, un montant minimal par grade. Ces distinctions sont explicitées dans un tableau annexé à la délibération du 13 décembre 2019 qui distingue un groupe " G1 " correspondant aux agents affectés sur un emploi de directeur général des services ou de directeur général adjoint des services, un groupe " G2 " correspondant aux agents affectés sur un emploi de directeur ou de directeur adjoint, et un groupe " G3 " correspondant aux agents auxquels sont confiées des fonctions d'expertise. Contrairement à ce que soutient M. A, ces distinctions ne sont nullement inintelligibles. Son moyen tiré de la méconnaissance des principes de clarté et d'intelligibilité de la règle de droit doit être écarté. 
 9. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article 88 de la loi du  26  janvier  1984, citées au point 4, que le maintien au profit d'un agent de son régime indemnitaire antérieur n'est qu'une faculté pour la collectivité territoriale et non une obligation. Ainsi qu'il a été dit, le conseil départemental de la Creuse a décidé, par ses délibérations des 20  décembre 2017 et 13 décembre 2019, de remplacer les régimes indemnitaires jusque-là applicables à ses agents par un nouveau régime s'inspirant du RIFSEEP institué, pour les agents de la fonction publique de l'Etat, par le décret du 20 mai 2014. Ce faisant, le conseil départemental n'a pas méconnu l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, alors même que l'application de ce nouveau régime s'est traduit, pour M. A, par une diminution sensible du montant de ses indemnités, laquelle était au demeurant justifiée par la nature de ses nouvelles fonctions de chargé de mission. 
 S'agissant de l'erreur de droit : 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article 6 du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Lors de la première application des dispositions du présent décret, le montant indemnitaire mensuel perçu par l'agent au titre du ou des régimes indemnitaires liés aux fonctions exercées ou au grade détenu et, le cas échéant, aux résultats, à l'exception de tout versement à caractère exceptionnel, est conservé au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise jusqu'à la date du prochain changement de fonctions de l'agent, sans préjudice du réexamen au vu de l'expérience acquise prévu au 2° de l'article 3. " 
 11. Ainsi qu'il a été dit, ces dispositions ne s'appliquent qu'aux agents de la fonction publique de l'Etat et ne sauraient être utilement invoquées à l'encontre de la décision de l'autorité territoriale fixant le régime indemnitaire d'un agent. Par ailleurs, les délibérations des 15 décembre 2017 et 13 décembre 2019 du conseil départemental de la Creuse n'ont pas prévu, lors de la première application du RIFSEEP et jusqu'au prochain changement de fonction de l'agent, un dispositif de maintien du montant des primes en référence à la règle posée par l'article 6 précité du décret du 20 mai 2014. Par suite, la circonstance que M. A n'ait pas conservé le montant indemnitaire dont il bénéficiait avant la première application du RIFSEEP aux ingénieurs territoriaux du département est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. 
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 : " () Par exception à la limite résultant du premier alinéa de l'article 88, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement () ". Il résulte des dispositions précitées que les collectivités peuvent maintenir les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération à l'égard de l'ensemble de leurs agents, à la condition que ces avantages aient été mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 précitée et qu'ils soient pris en compte dans le budget de la collectivité. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que le précédent régime indemnitaire applicable à M. A avait été défini par deux délibérations adoptées par le conseil départemental de la Creuse les 30 mars et 19 octobre 2009, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984. Par suite, le régime indemnitaire précédemment applicable aux ingénieurs territoriaux hors classe, cadre d'emplois dont relève M. A, ne constitue pas un avantage collectivement acquis au sens de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984. Le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté. 
 S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation : 
 14. Ainsi qu'il a été dit, pour l'attribution de l'IFSE aux ingénieurs territoriaux hors classe, la délibération du 13 décembre 2019 a créé trois groupes de fonctions, le " groupe G1 ", correspondant aux emplois de directeur général et de directeur général adjoint des services, le " groupe G2 " correspondant aux emplois de directeur et de directeur adjoint, et le " groupe G3 " correspondant aux agents chargés de missions d'expertise. Au 1er janvier 2020, M. A, qui avait quitté ses fonctions de directeur général adjoint des services, travaillait comme chargé de mission " Plans de mobilité en milieu rural - Territoire de la Creuse ". Ainsi, M. A, n'était plus affecté sur un emploi de directeur correspondant aux groupes " G1 " et " G2 " précités. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la lettre de mission du 30 octobre 2019 que M. A était responsable de la mise en œuvre de plans de mobilité en milieu rural, et qu'il était chargé à ce titre de réaliser un diagnostic sur la mobilité dans le département, d'identifier les besoins de la population dans ce domaine, et de proposer des nouveaux équipements et infrastructures destinées à améliorer les mobilités à l'intérieur du territoire. Compte tenu des missions imparties à M. A, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que la présidente du conseil départemental l'a classé dans le groupe G3 " expertise ", prévu par la délibération du 13 décembre 2019.  
 15. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment de la nature et de la technicité des tâches dévolues au requérant, que la présidente du conseil départemental de la Creuse aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en fixant le montant mensuel de son IFSE à 985 euros par mois, lequel correspond au montant moyen prévu pour ce groupe de fonctions par la délibération du 13 décembre 2019. Quant à la circonstance que le montant ainsi octroyé soit sensiblement inférieur à l'indemnité que M. A percevait auparavant lorsqu'il exerçait les fonctions, de nature différente, de directeur général adjoint des services du département, elle est par elle-même sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 janvier 2020 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les frais de l'instance : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du conseil départemental de la Creuse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que demande M. A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de M. A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le conseil départemental de la Creuse et non compris dépens. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera au conseil départemental de la Creuse une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C A et au conseil départemental de la Creuse. 
 Délibéré après l'audience du 5 février 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Ghislaine Markarian, présidente, 
 M. Frédéric Faïck, président assesseur, 
 M. Julien Dufour, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 février 2024. 
   Le rapporteur, 
   
 Frédéric B 
 La présidente, 
 Ghislaine Markarian            La greffière, 
   
 Catherine Jussy La République mande et ordonne au préfet de la Creuse en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.