CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 2 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 Mme A B a demandé au tribunal administratif de la Martinique d'annuler la délibération du 21 janvier 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Trinité a approuvé la révision du plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section D n° 223 en zone N1, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 2100412 du 9 juin 2022, le tribunal administratif de la Martinique a fait droit à sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 septembre 2022 et le 31 décembre 2022, la commune de La Trinité, représentée par Me Nicolas, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Martinique ; 
 2°) de rejeter la requête présentée par Mme B devant le tribunal ; 
 3°) de mettre à la charge de Mme B une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - le tribunal a tenu compte à tort de la circonstance que la parcelle est desservie par les réseaux de distribution d'eau et d'électricité, le classement en zone naturelle n'étant pas subordonné à l'absence d'équipement public ; 
 - les circonstances que la parcelle en cause dispose d'un accès ou se trouve à proximité de zones urbanisées qui ont été retenues par le tribunal sont sans incidence sur le bien-fondé du classement en zone N ; 
 - la parcelle D 223, comme les parcelles voisines, ont toujours été classées en zone naturelle ; le principe de préservation de l'état naturel dans ce secteur affirmé dans le plan d'occupation des sols a été réitéré dans le plan local d'urbanisme approuvé en 2007 qui n'a fait l'objet d'aucune contestation ; 
 - si le volet 2.2 du dossier du plan local d'urbanisme prévoit que la délimitation des zones urbaines prend en compte la réalité de l'urbanisation, la préservation des espaces agricoles et naturels sur le site de la presqu'île de la Caravelle est également un objectif devant être poursuivi en application du plan local d'urbanisme ; 
 - le recours de l'intéressée ne vise qu'à augmenter la valeur vénale de son bien qu'elle souhaite vendre. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 12 décembre 2022, Mme B, représentée par Me Zeitoun, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 15 000 euros soit mise à la charge de la commune de La Trinité au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés ; 
 - le classement de sa parcelle en zone N était entaché d'un détournement de pouvoir. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.   
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Kolia Gallier, 
 - les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B, propriétaire de la parcelle cadastrée section D n° 223 dans le secteur " Morne Pavillon " de la commune de La Trinité, a demandé au tribunal administratif de la Martinique d'annuler la délibération du conseil municipal de La Trinité du 21 janvier 2021 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle classe sa parcelle en zone N, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux. La commune de La Trinité relève appel du jugement du 9 juin 2022 par lequel le tribunal a fait droit à cette demande. 
 Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme relatif au contenu du plan local d'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " L'article L. 151-9 du même code dispose : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. " Aux termes de l'article R. 151-17 du même code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. " L'article R. 151-18 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " Enfin, aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. " 
 3. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 4. Il ressort des pièces du dossier, notamment des orientations du projet d'aménagement et de développement durables éclairé par le rapport de présentation et par le document intitulé " justifications des choix effectués ", que la commune de La Trinité s'est donnée comme objectifs, pour la révision du plan, la prise en compte de la réalité de l'occupation des sols ainsi que des caractéristiques du territoire, la lutte contre l'étalement urbain par la possibilité de densifier les espaces bâtis et de développer l'intérieur des zones urbaines existantes. Est également recherchée la préservation et la mise en valeur des zones agricoles et naturelles ainsi que des unités paysagères, notamment dans la presqu'île de la Caravelle. 
 5. La parcelle D n° 223 se situe à la périphérie nord de la zone U du secteur de Morne Pavillon au centre de la presqu'île de la Caravelle. Cette zone qui s'étend, pour l'essentiel, de part et d'autre de la route de Morne Pavillon située sur la crête du relief se limite, en son centre, à couvrir la partie sud de cette route. Elle en comprend de nouveau la partie nord, vers l'est, à partir de la parcelle D n° 29, laissant en zone N à l'ouest les parcelles D n° 213, D n° 214, la moitié de la parcelle D n° 219, traversée en son centre par la ligne de délimitation, puis les parcelles D n° 223 et D n° 224 et vers l'est la parcelle D n° 111. La parcelle D n° 223, bien que construite et desservie par les réseaux de distribution d'eau et d'électricité, se trouve dans une zone peu densément urbanisée et jouxte notamment la parcelle D n° 218 largement arborée, dont la végétation se prolonge vers le nord par un vaste espace naturel occupant l'intégralité du versant du morne, seul le bord de mer étant urbanisé. En outre, cette parcelle ne se situe pas sur la crête du relief sur laquelle est implantée la zone urbaine mais dans le versant nord du morne, de même d'ailleurs que les parcelles D n° 224, D n° 218, D n° 384 et D n° 137 qui sont également classées en zone naturelle. Dans ces conditions, le classement de la parcelle D n° 223 s'inscrit dans le parti d'aménagement retenu par le plan local d'urbanisme consistant à préserver les zones naturelles et l'unité paysagère, en particulier dans le site classé de la presqu'île de la Caravelle, tout en limitant l'étalement urbain. Par suite, la commune de la Trinité est fondée à soutenir que les premiers juges ont, à tort, retenu que le classement de la parcelle était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 6. Il y a lieu, pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens présentés par Mme B en première instance et en appel. 
 Sur l'effet dévolutif de l'appel : 
 7. Mme B soutient que la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal du 19 décembre 2019 était irrégulière faute de mentionner un ordre du jour suffisamment précis et d'être accompagnée d'une note explicative de synthèse. Toutefois, le moyen tiré de l'illégalité de la délibération arrêtant le plan local d'urbanisme ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme. 
 8. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / () ".  
 9. La commune de la Trinité a produit devant les premiers juges l'arrêté d'ouverture d'enquête publique, un certificat du maire de la commune indiquant qu'il a été affiché depuis le 24 septembre 2020 sur le panneau d'affichage de l'hôtel de ville ainsi que la preuve d'une information du public par voie de publication dans la presse locale le 1er et le 23 octobre 2020. Au vu de ces éléments, le moyen, qui n'est au demeurant assorti d'aucune précision, tiré de ce que les mesures de publicité de l'enquête publique auraient été insuffisantes ne peut qu'être écarté.  
 10. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. " L'article L. 123-1 du code de l'environnement dispose : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. " Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable en l'espèce : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale ; / 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; () ". 
 11. Si Mme B soutient que le dossier d'enquête publique ne contenait pas d'évaluation environnementale et son résumé non technique conformément aux dispositions précitées, elle se borne à renvoyer, au soutien de ce moyen, au rapport du commissaire enquêteur. Toutefois, ce rapport ne fait aucunement mention d'élément qui aurait manqué au dossier et la commune a produit devant les premiers juges le résumé non technique, extrait de l'étude environnementale datée du mois de novembre 2019, dont elle indique sans être sérieusement contestée qu'elle figurait bien au dossier d'enquête publique. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté. 
 12. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. " 
 13. Le rapport du commissaire enquêteur reproduit les observations consignées par Mme B dans le registre disponible en mairie durant l'enquête publique et il ne ressort pas des pièces du dossier que ces observations n'auraient pas été prises en considération par la commune de la Trinité. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que le commissaire enquêteur aurait fait preuve de partialité dans la prise en compte de ces observations. 
 14. La délibération du conseil municipal prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'ayant ni pour objet ni pour effet de contraindre les auteurs de ce plan, le moyen soulevé par Mme B tiré de ce que le classement de sa parcelle méconnaitrait les objectifs définis dans cette délibération ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 15. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan ont entendu tenir compte, pour procéder à sa révision, de la réalité de l'occupation des sols et souhaité optimiser le développement de l'urbanisation à l'intérieur des zones urbaines afin notamment de participer au maintien de la population et de contribuer à l'augmentation du nombre de résidences principales pour accompagner l'évolution démographique. Ainsi qu'il a été dit au point 4 ci-dessus, ces objectifs doivent être conciliés avec la nécessité, rappelée dans ces mêmes documents, de mettre en œuvre les objectifs du développement durable de la Trinité conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, de sauvegarder les éléments forts du paysage communal afin de préserver son authenticité, notamment dans la presqu'île de la Caravelle et de limiter l'étalement urbain pour sauvegarder les zones agricoles et naturelles. Dans ces conditions, au vu des caractéristiques de la parcelle D n° 223 exposées au point 4 ci-dessus et quand bien même celle-ci est construite et desservie par les réseaux d'eau et d'électricité, le moyen tiré de l'incohérence de son classement en zone N avec le projet d'aménagement et de développement durables et avec le diagnostic territorial doit être écarté. 
 16. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération du 21 janvier 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Trinité a approuvé la révision du plan local d'urbanisme serait entachée d'un détournement de pouvoir. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de la Trinité est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Martinique a fait droit à la demande de Mme B. Par suite, le jugement doit être annulé et la demande présentée par l'intéressée devant le tribunal doit être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que demande Mme B soit mise à la charge de la commune de la Trinité qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme B une somme de 1 500 euros à verser à la commune de la Trinité au titre des frais exposés pour les besoins du litige. Faute de dépens exposés pour les besoins de la présente instance, les conclusions présentées par la commune qui y sont relatives ne peuvent qu'être rejetées. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de la Martinique du 9 juin 2022 est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par Mme B devant le tribunal et ses conclusions d'appel sont rejetées. 
 Article 3 : Mme B versera à la commune de La Trinité la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Trinité et à Mme A B. 
 Délibéré après l'audience du 2 octobre 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Claude Pauziès, président, 
 Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure,  
 Mme Kolia Gallier, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Kolia GallierLe président, 
 Jean-Claude Pauziès         
 La greffière, 
 Stéphanie Larrue 
 La République mande et ordonne au préfet de la Martinique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.