CAA33 · 6ème chambre (formation à 3) — 13 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A D a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler le titre exécutoire n° 1457 d'un montant de 13 882,74 euros émis le 31 décembre 2014 par le président du conseil départemental de Mayotte et de le décharger de l'obligation de payer cette somme. 
 Par un jugement n° 1600388 du 4 septembre 2018, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande comme irrecevable. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 3 octobre 2018, M. A D, représenté par la SCP Ricard, Bendel-Vasseur, Ghnassia agissant par Me Ricard, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Mayotte du 4 septembre 2018 ; 
 2°) d'annuler le titre exécutoire du 31 décembre 2014 d'un montant de 13 882,74 euros et de le décharger de l'obligation de payer cette somme ;  
 3°) d'enjoindre au département de Mayotte de lui rembourser la somme de 13 882,74 euros, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter du 11 mai 2015, dans le délai de quinze jours suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;  
 4°) de mettre à la charge du département de Mayotte une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - le tribunal administratif a omis de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation du titre de recettes émis le 31 décembre 2014 ainsi que sur les moyens soulevés à l'encontre de celui-ci et tenant à son irrégularité ;  
 - le tribunal administratif a jugé à tort que sa demande était tardive ; 
 - le titre exécutoire est entaché d'un vice de forme dès lors qu'il n'indique pas l'identité et la qualité de son auteur et qu'il n'est pas signé ; 
 - il est irrégulier dans la mesure où il ne comporte aucune indication des bases de liquidation de la créance en litige ; 
 - il est infondé dès lors qu'il n'a pas bénéficié d'un trop perçu de rémunération entre 2007 et 2010. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 janvier 2020, le département de Mayotte, représenté par la SCP CGCB et Associés, agissant par Me Gauci et Me Gault-Ozimek, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que la demande de première instance était tardive et qu'au fond, les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Par un arrêt n° 18BX03564 du 30 novembre 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la requête de M. A D comme tardive. 
 Par une décision n° 449071 du 23 décembre 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt n° 18BX03564 et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Bordeaux. 
 Procédure devant la Cour après renvoi du Conseil d'Etat : 
 Par un mémoire complémentaire, enregistré le 9 mai 2023, le département de Mayotte conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soulève les mêmes moyens que dans ses précédentes écritures en soutenant que la requête est tardive et qu'au fond, les moyens sont infondés. 
 Par un mémoire complémentaire, enregistré le 12 juin 2023, M. A D conclut aux mêmes fins que dans ses précédents mémoires et demande en outre une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance du 11 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 juin 2023 à 12h00. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le livre des procédures fiscales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Frédéric Faïck,  
 - les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public, 
 - et les observations de M. A C et de Me Navarro pour le département de Mayotte. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A C, titularisé dans le cadre d'emploi des attachés territoriaux le 1er février 2007, et employé par le département de Mayotte, s'est vu notifier, le                                       31 décembre 2014, par le Département un titre exécutoire d'un montant de 13 882,74 euros correspondant à un remboursement d'un trop-perçu de rémunération pour la période de février 2007 à janvier 2010. Le 30 avril 2015, M. A C a formé un recours gracieux contre ce titre exécutoire. Il a ensuite saisi le tribunal administratif de Mayotte, le 6 mai 2016, d'une demande tendant à l'annulation du titre exécutoire en cause et à la décharge de l'obligation de payer résultant de ce titre ainsi qu'à la condamnation du département de Mayotte à lui verser une somme de 7 000 euros à titre de dommages et intérêts en invoquant la faute du payeur départemental. M. A C relève appel du jugement rendu le 4 septembre 2018 en tant qu'il a rejeté comme tardive sa demande d'annulation du titre exécutoire en litige.  
 Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre le titre exécutoire du                                31 décembre 2014 : 
 2. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () 2° L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale () pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire () ". Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".  
 3. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 4. Les règles énoncées au point 3, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. Ce principe s'applique également au rejet implicite d'un recours gracieux. La preuve de la connaissance du rejet implicite d'un recours gracieux ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation du recours. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'un refus implicite de son recours gracieux, soit que la décision prise sur ce recours a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration. S'il n'a pas été informé des voies et délais dans les conditions prévues par les textes cités au point 2, l'auteur du recours gracieux, dispose, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de cette décision. 
 5. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire du 31 décembre 2014 ne précisait pas les voies de recours ouvertes à son destinataire. Ainsi, la réclamation que M. A                D a présentée, le 30 avril 2015, à l'encontre de ce titre n'était pas tardive. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 et 4 ci-dessus que l'administration n'ayant ni explicitement rejeté cette réclamation, ni accusé réception de celle-ci et informé son auteur des conditions dans lesquelles elle devrait être regardée comme implicitement rejetée, M. A D disposait, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable courant à compter de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de ce rejet, soit le 30 avril 2016, date à laquelle le payeur départemental a, pour la première fois, procédé à une retenue sur sa rémunération. Par suite, la demande formée par M. A C devant le tribunal administratif de Mayotte le 6 mai 2016, soit dans le délai raisonnable d'un an, n'était pas tardive. Dès lors, en rejetant la demande de M. A C pour tardiveté, les premiers juges ont entaché leur jugement d'irrégularité.  
 6. Le jugement attaqué doit être annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. A C dirigées contre le titre exécutoire du 31 décembre 2014. Par ailleurs, dès lors que M. A C a conclu au fond devant le juge d'appel, il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer sur sa demande de première instance.  
 Sur la légalité du titre exécutoire du 31 décembre 2014 : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales : " Constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l'Etat, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d'un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu'ils sont habilités à recevoir. ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date du titre exécutoire en litige : " () 4° Une ampliation du titre de recettes individuel () est adressée au redevable sous pli simple. () En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel () mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation.  () ".  
 8. Il résulte de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, d'une part, que le titre de recettes individuel doit mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, codifié depuis lors au premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 9. Au cas d'espèce, le titre exécutoire du 31 décembre 2014 ne comporte aucune mention du nom, du prénom et de la qualité de la personne compétente pour l'émettre. De plus, alors que M. A E conteste l'existence de la signature du titre, l'administration n'a pas produit à l'instance le bordereau du titre de recettes dûment signé. Par suite, le titre exécutoire du 31 décembre 2014 est entaché d'un vice de forme.  
 10. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. / Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Il résulte de ces dispositions qu'un titre exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 11. Le titre de recettes en litige, s'il définit l'objet de la créance comme un " remboursement trop-perçu sur salaires de la période février 2007 à janvier 2010 ", n'explicite pas les modalités de calcul de la créance réclamée à M. A C, et ne comporte aucune référence précise à un document dont ce dernier aurait pu être destinataire et qui indiquerait les bases de liquidation retenues. En outre, le courrier du 30 mai 2014 adressé à M. A E par le président du conseil départemental, auquel le titre exécutoire en litige ne se réfère pas, se contente, en tout état de cause, de mentionner le montant du trop-perçu sans davantage indiquer les modalités de son calcul. Par suite, le titre exécutoire du                               31 décembre 2014, qui ne respecte pas les exigences de l'article 24 précité du décret du                   7 novembre 2012, est entaché d'irrégularité.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que le titre exécutoire du 31 décembre 2014 doit être annulé.  
 Sur les conclusions tendant à la décharge de la somme inscrite sur le titre exécutoire du 31 décembre 2014 : 
 13. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. 
 14. Au cas d'espèce, les motifs d'annulation du titre exécutoire retenus au présent arrêt, tirés d'un vice de forme et d'une absence d'indication des bases de liquidation de la créance, n'impliquent pas nécessairement qu'il soit fait droit aux conclusions de M. A C tendant à la décharge de la somme en litige. Par suite, de telles conclusions doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant au remboursement de la retenue opérée sur le traitement de M. A C le 30 avril 2016 : 
 15. Lorsqu'une juridiction est saisie de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de restituer des sommes perçues sur le fondement d'un titre de perception annulé pour un motif de régularité, il lui appartient de prescrire la mesure demandée en fixant le délai au terme duquel l'administration devra restituer ces sommes, si elle n'a pas émis, avant l'expiration de ce délai, un nouveau titre de perception dans des conditions régulières. 
 16. Il s'ensuit qu'il y a lieu d'enjoindre à la collectivité de Mayotte de restituer à M. A C la somme retenue le 30 avril 2016, augmentée des intérêts légaux à la date d'encaissement de la somme par le trésor public et des intérêts capitalisés à compter du                  3 octobre 2018 puis à chaque échéance annuelle ultérieure, dans le délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, si elle n'a pas émis, avant l'expiration de ce délai, un nouveau titre dans des conditions régulières, et sous réserves des règles de prescription applicables. 
 Sur les frais d'instance :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par le département de Mayotte tendant à ce que M. A C, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à la charge du département de Mayotte une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A C et non compris dans les dépens.  
 DECIDE  
 Article 1er : Le jugement n° 1600388 du tribunal administratif de Mayotte du 4 septembre 2018, et le titre exécutoire émis le 31 décembre 2014 sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au département de Mayotte de restituer à M. A C la somme correspondant à la retenue opérée le 30 avril 2016 augmentée des intérêts légaux à la date d'encaissement de la somme par le trésor public et des intérêts capitalisés à compter du       3 octobre 2018 puis à chaque échéance annuelle, dans le délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, s'il n'a pas émis avant l'expiration de ce délai un nouveau titre dans des conditions régulières, et sous réserve des règles de prescription applicables. 
 Article 3 : Le département de Mayotte versera à M. A C une somme de       1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de M. A C est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions du département de Mayotte présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A D et au département de Mayotte. 
 Délibéré après l'audience du 9 octobre 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Ghislaine Markarian, présidente, 
 M. Frédéric Faïck, président-assesseur, 
 M. Julien Dufour, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Frédéric Faïck 
 La présidente, 
 Ghislaine MarkarianLa greffière, 
 Catherine Jussy 
 La République mande et ordonne au préfet de Mayotte en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.