CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 9 novembre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La SARL Habitats d'Avenir a demandé au tribunal administratif de Lille : 
 - d'annuler la délibération du 21 mars 2018 par laquelle le conseil municipal d'Orville a décidé d'exercer son droit de préemption sur le bien immobilier situé 1 rue de l'Eglise sur le territoire de la commune ; 
 - d'annuler la délibération du 14 avril 2018 par laquelle le conseil municipal d'Orville a décidé d'acquérir, par l'exercice du droit de préemption, le bien immobilier situé au 1 rue de l'Eglise sur le territoire de cette commune au prix défini lors de la dernière enchère, à savoir 21 400 euros, et de régler également les frais d'adjudication pour le montant de 4 725 euros ; 
 - d'annuler la décision par laquelle la commune a implicitement rejeté le recours gracieux qu'elle a formé par lettre du 13 mai 2019. 
 Par un jugement du 18 janvier 2022, sous le n° 1907956, le tribunal administratif de Lille a fait droit à sa demande et annulé les délibérations des 21 mars 2018 et 14 avril 2018, ainsi que la décision par laquelle la commune a implicitement rejeté son recours gracieux. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête enregistrée le 15 mars 2022, la commune d'Orville, représentée par Me Marc Decramer, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 18 janvier 2022 ; 
 2°) de rejeter la demande de la SARL Habitats d'avenir ;  
 3°) de mettre à la charge de la SARL Habitats d'avenir la somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le jugement est irrégulier :  
 - la juridiction administrative est incompétente pour statuer sur ces décisions dans la mesure où le jugement d'adjudication de l'immeuble rendu le 5 avril 2018 par le tribunal de grande instance d'Arras en faveur de la commune a autorité de chose jugée et ne peut plus être contesté ;  
 - la demande présentée en première instance est irrecevable pour tardiveté, dès lors qu'elle a été enregistrée plus de deux mois après la délibération du 21 mars 2018 qui a été affichée le 8 octobre 2019 ; cette délibération ne s'analysant pas en une décision individuelle, elle n'avait pas à être notifiée pour que le délai de recours ouvert à son encontre commence à courir ; 
 - les demandes de la SARL Habitats d'avenir ne sont pas fondées ;  
 - les délibérations du 21 mars 2018 et du 14 avril 2018 sont dûment motivées et justifiées conformément aux exigences posées par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ;  
 - la délibération du 21 mars 2018 pouvait être prise avant la réalisation de l'adjudication ; elle n'est pas entachée d'un vice de compétence, du fait de la délégation consentie à la commune par la communauté de communes des campagnes de l'Artois pour l'exercice du droit de préemption. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 31 mars 2023, la SARL Habitats d'avenir représentée par Me Patinier, conclut : 
 1°) au rejet de la requête ;  
 2°) à l'annulation des délibérations des 21 mars 2018 et 14 avril 2018, ainsi que de la décision par laquelle la commune a implicitement rejeté son recours gracieux ; 
 3°) à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d'Orville en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la juridiction administrative est compétente pour statuer sur les décisions en cause, dès lors que le jugement d'adjudication est purement déclaratif et que la décision usant de la faculté de substitution lui fait grief ;  
 - sa demande de première instance n'était pas tardive, faute pour la commune de lui avoir notifié les délibérations des 21 mars et 14 avril 2018 décidant l'exercice du droit de préemption ;  
 - la décision du 21 mars 2018 est entachée d'un vice de compétence, dans la mesure où elle a été prise avant que la communauté de communes des campagnes de l'Artois ne lui délègue, le 12 avril 2018, sa faculté de préempter ; 
 - les décisions du 21 mars et du 14 avril 2018 ne sont pas motivées et justifiées conformément aux exigences posées par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme. 
 Par une ordonnance du 12 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Par lettre du 20 septembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la délibération du 21 mars 2018, dès lors qu'elle ne constitue pas une décision susceptible de recours pour excès de pouvoir mais une mesure préparatoire qui ne peut être contestée devant la Cour. 
 La SARL Habitats d'avenir a présenté le 21 septembre 2023 un mémoire complémentaire en réponse à ce moyen d'ordre public. 
 Elle soutient que la délibération du 21 mars 2018 constitue une décision faisant grief. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, 
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Patinier, avocat de la SARL Habitats d'avenir. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. A la suite d'une saisie immobilière, le juge de l'exécution du tribunal de grande instance (TGI) d'Arras a ordonné, par un jugement du 7 décembre 2017, la vente forcée par adjudication d'un bien immobilier situé 1 rue de l'Eglise à Orville (Pas-de-Calais), correspondant aux parcelles cadastrées section E 121 et E 338. Conformément aux dispositions de l'article R. 213-15 du code de l'urbanisme, le maire d'Orville a été avisé de la date d'adjudication fixée au 5 avril 2018, avec une mise à prix à 20 000 euros. Par une délibération du 21 mars 2018, le conseil municipal d'Orville a décidé d'exercer son droit de préemption urbain sur ce bien immobilier en précisant qu'il délibérerait sur l'acquisition définitive du bien " au prix de la dernière enchère une fois la vente passée ". Par un jugement du 5 avril 2018, le juge de l'exécution du TGI d'Arras a déclaré la SARL Habitats d'avenir adjudicataire de ce bien au prix de 21 400 euros. Par une délibération du 12 avril 2018, le conseil communautaire de la communauté de communes des campagnes de l'Artois a délégué à la commune d'Orville son droit de préemption urbain pour l'acquisition des parcelles E 121 et E 338. Par une délibération du 14 avril 2018, le conseil municipal d'Orville a décidé d'acquérir ce bien immobilier, en exerçant son droit de préemption, au prix de 21 400 euros. La SARL Habitats d'Avenir, qui avait emporté l'adjudication, a présenté, en vain, un recours gracieux contre la décision de la commune de se substituer à elle comme adjudicataire du bien. Par une demande enregistrée le 14 septembre 2019, elle a sollicité du tribunal administratif de Lille l'annulation des délibérations du conseil municipal d'Orville du 21 mars et du 14 avril 2018 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Le tribunal ayant fait droit à sa demande par un jugement n° 1907956 du 18 janvier 2022, la commune d'Orville interjette appel de ce jugement. 
 Sur la régularité du jugement :  
 En ce qui concerne l'exception d'incompétence de la juridiction administrative : 
 2. Si la vente opérée en vertu d'une décision de préemption est de la compétence du juge judiciaire, la décision de préemption elle-même relève de la compétence du juge administratif. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préempter un bien n'a pas pour effet de mettre fin au droit de propriété de la collectivité sur ce bien, mais implique seulement que celle-ci prenne toute mesure pour mettre fin aux effets de la décision annulée, par exemple en proposant à l'acquéreur évincé puis, le cas échéant, à l'ancien propriétaire du bien préempté d'acquérir ce bien. Par suite, le tribunal administratif a pu valablement se déclarer compétent pour connaître des délibérations prises par la commune d'Orville les 21 mars et 14 avril 2018, sans qu'y fassent obstacle la vente du bien par adjudication et sa désignation comme bénéficiaire. L'autorité de la chose jugée par le TGI d'Arras ne peut donc être utilement opposée. L'exception d'incompétence opposée par la commune doit, dès lors, être écartée.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne la délibération du 21 mars 2018 : 
 3. Aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " () Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. () ". Les dispositions de l'article R. 213-15 du code de l'urbanisme, propres aux ventes par adjudication lorsque cette procédure est rendue obligatoire de par la loi ou par le règlement, prévoient que " la décision de se substituer à l'adjudicataire est notifiée au greffier ou au notaire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par voie électronique " et que " copie de cette décision est annexée au jugement ou à l'acte d'adjudication et publiée au fichier immobilier en même temps que celui-ci. ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'elle décide d'user de son droit de préemption pour acquérir un bien vendu par adjudication, la collectivité prend une décision de substitution qui ne peut intervenir qu'après l'adjudication. 
 4. Si, par une délibération du 21 mars 2018 intervenue avant l'adjudication du 4 avril 2018, la commune d'Orville a décidé d'user de son droit de préemption, elle s'est en réalité seulement engagée à réaliser l'acquisition du bien dans les conditions prévues par la loi. Une telle délibération, qui constitue une déclaration d'intention à l'égard de l'adjudicataire et une mesure préparatoire à l'égard de la communauté de communes des campagnes de l'Artois, alors titulaire du droit de préemption sur son territoire, n'est pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir.  
 5. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Orville, les conclusions à fin d'annulation présentées par la SARL Habitats d'avenir contre la délibération du 21 mars 2018 doivent être rejetées. La commune d'Orville est donc fondée à soutenir que c'est donc à tort que le tribunal administratif de Lille a, par le jugement attaqué, annulé cette délibération.  
 En ce qui concerne la délibération du 14 avril 2018 :  
 6. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptible de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges en application de ces dispositions, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. Il lui est toutefois loisible de retenir un autre moyen s'il est également de nature justifier l'annulation de cet acte. 
 7. Par la délibération du 14 avril 2018, la commune d'Orville a décidé de se substituer à la SARL Habitats d'avenir, adjudicataire désignée dans le jugement du 5 avril 2018, et d'acquérir le bien au prix de la dernière enchère à 21 400 euros, conformément aux dispositions de l'article R.213-15 du code de l'urbanisme. 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement.()/ Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Une délibération de préemption sur adjudication peut valablement être motivée par référence à une délibération antérieure mentionnant l'objet pour lequel ce droit est exercé, à condition que la première délibération ait été annexée à la seconde ou publiée puis notifiée à l'acquéreur évincé. Lorsqu'elle a adopté une délibération relative à la mise en œuvre d'un programme local de l'habitat, une commune peut motiver sa décision de préemption soit par référence aux dispositions de cette délibération, soit en mentionnant de manière suffisamment précise l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé.  
 9. La délibération du 14 avril 2018 ne comporte aucune motivation propre quant aux motifs de l'acquisition définitive des parcelles situées 1 rue de l'Eglise à laquelle elle procède. Elle se borne à faire référence à la délibération du 21 mars 2018 par laquelle le conseil municipal a manifesté son souhait d'exercer le droit de préemption urbain sur ces parcelles, sans toutefois la joindre, ni justifier de sa publicité. En outre, elle ne renvoie à aucune délibération préalable déterminant les modalités de la mise en œuvre d'un programme local de l'habitat. Dans ces conditions, la délibération attaquée est entachée d'un défaut de motivation au regard de l'article L.210-1 du code de l'urbanisme. 
 10. En second lieu, aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / () ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L.300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 11. Les motifs d'exercice du droit de préemption avancés par la commune dans la délibération du 21 mars 2018 à laquelle la délibération du 4 avril 2018 fait référence, consistent, d'une part, en la mise en location de l'immeuble pour favoriser le maintien d'une famille avec enfants dans le but de conserver les services scolaires, d'autre part, en la construction sur l'une des deux parcelles d'un abri pour le tracteur et les matériels techniques municipaux. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les projets envisagés répondraient aux objectifs de sauvegarde ou de mise en valeur des espaces naturels ou de constitution de réserves foncières mentionnés à l'article L.210-1 précité. Ces projets ne sauraient, en outre, constituer à eux seuls, dès lors qu'ils ne s'inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l'article L.300-1, notamment de mise en œuvre d'une politique locale de l'habitat, de maintien des activités économiques ou de réalisation d'équipements collectifs, l'une des actions ou opérations d'aménagement mentionnées par cet article. Dès lors, la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. 
 12. Il résulte de ce qui précède que la commune d'Orville n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 14 avril 2018. 
 En ce qui concerne la décision ayant implicitement rejeté le recours gracieux de la SARL Habitats : 
 13. Dans la mesure où la commune d'Orville a implicitement rejeté le recours gracieux formé le 16 mai 2019 par la SARL Habitats d'avenir à l'encontre de la décision de substitution prise par la commune, cette décision implicite de rejet doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la délibération du 14 avril 2018. Il suit de là que la commune d'Orville n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision par laquelle elle a implicitement rejeté le recours gracieux formé par la SARL Habitats d'Avenir. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Habitats d'Avenir, qui n'a pas la qualité de partie perdante à l'instance, la somme que la commune d'Orville demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 15. Il y a lieu, en revanche, sur le fondement de ces dispositions, de mettre à la charge de la commune d'Orville la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la SARL Habitats d'Avenir et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille du 18 janvier 2022 est réformé en tant qu'il a annulé la délibération de la commune d'Orville du 21 mars 2018. 
 Article 2 : La délibération du 14 avril 2018 de la commune d'Orville relative à l'acquisition du bien situé 1 rue de l'Eglise sur le territoire de cette commune et la décision par laquelle la commune a implicitement rejeté le recours gracieux formé par la SARL Habitats d'Avenir le 16 mai 2019 sont annulées. 
 Article 3 : La commune d'Orville versera à la SARL Habitats d'Avenir la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus de la demande de la SARL Habitats d'Avenir est rejeté. 
 Article 5 : Le surplus de la requête de la commune d'Orville est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Habitats d'Avenir et à la commune d'Orville. 
 Délibéré après l'audience publique du 19 octobre 2023 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,  
 - Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, 
 - M. Denis Perrin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2023. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre, 
 Signé : G. Borot 
 La greffière, 
 Signé : C. Sire 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt 
 Pour expédition conforme 
 La greffière, 
 Christine Sire  
 N°22DA00614