CAA59 · 3e chambre - formation à 3 — 4 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler l'avenant n° 8 au contrat de concession de la distribution publique d'électricité conclu le 6 décembre 2019 par la métropole européenne de Lille (MEL) avec les sociétés anonymes (SA) Electricité de France et Enedis ou, à titre subsidiaire, de le résilier, et de mettre à la charge de la métropole européenne de Lille une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 2000977 du 3 mai 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 juillet 2022, 2 mars 2023 et 22 mai 2023, M. B A, représenté par Me Emmanuelle Roll, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'avenant n° 8 au contrat de concession de la distribution publique d'électricité conclu le 6 décembre 2019 par la métropole européenne de Lille (MEL) avec les sociétés anonymes (SA) Electricité de France et Enedis ou, à titre subsidiaire, de résilier cet avenant ; 
 3°) de mettre à la charge de la MEL, d'EDF et d'Enedis une somme de 1 500 euros, chacune, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la signature de l'avenant litigieux n'a pas été précédée de la délibération sur le principe même de la concession, prévue par les dispositions de l'article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la MEL n'a pas fait usage du pouvoir de négociation qu'il lui incombait d'exercer en application des dispositions de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, de sorte que l'avenant litigieux est entaché d'un vice du consentement ; 
 - le contenu de l'avenant litigieux est illicite, dès lors qu'il a pour effet d'étendre sans contrepartie aux douze communes concernées le dispositif selon lequel les concessionnaires n'ont pas l'obligation de constituer des dotations aux provisions pour renouvellement, ce qui constitue une libéralité et est contraire au principe de valeur constitutionnelle, du bon usage des deniers publics. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 septembre 2022 et le 3 avril 2023, la MEL, représentée par Me Mikaël Karpenschif, conclut au rejet de la requête et demande, en outre, à la cour de mettre à la charge de M. A une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A sont inopérants et infondés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 septembre 2022 et le 3 avril 2023, la société Enedis, représentée par Me Gilles Le Chatelier, conclut au rejet de la requête et demande, en outre, à la cour de mettre à la charge de M. A la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A sont inopérants et infondés. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 24 octobre 2022, le 31 mars 2023 et le 29 juin 2023, la société Electricité de France (EDF), représentée par Me Emmanuel Guillaume, conclut au rejet de la requête et demande, en outre, à la cour de mettre à la charge de M. A une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A sont inopérants et infondés. 
 Par une ordonnance du 31 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 juin 2023 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dominique Bureau, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Nil Carpentier Daubresse, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Roll, représentant M. A, de Me Dubroca, représentant la société Enedis et de Me Guillaume, représentant la société EDF. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La Métropole Européenne de Lille (MEL) a été créée par substitution à la communauté urbaine de Lille, par le décret n° 2014-1600 du 23 décembre 2014 prenant effet le 1er janvier 2015. A l'occasion de sa création, sept communes qui ne figuraient pas dans le périmètre de la communauté urbaine de Lille ont été intégrées dans celui de la MEL. Le 1er janvier 2017, à la suite de la fusion de la MEL avec la communauté de communes de Weppes, cinq nouvelles communes ont été intégrées dans le périmètre de la MEL. D'une part, par l'effet des dispositions de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, la MEL a été substituée de plein droit, en tant qu'autorité concédante du service de distribution d'électricité, à cinquante communes incluses sur le territoires de l'ancienne communauté d'agglomération Lilloise, regroupées au sein du Syndicat métropolitain des réseaux de transport de distribution d'énergies (SIMERE) qui, par un contrat signé le 8 mars 2001 pour une durée de trente ans, dit " contrat SIMERE ", avait concédé à EDF Services le service public de distribution d'électricité. La MEL s'est ainsi trouvée substituée, en tant que partie concédante à ce contrat, au SIMERE, dissous le 30 juin 2015. Le périmètre de ce contrat de concession a été progressivement étendu, par avenants, aux autres communes antérieurement membres de la communauté d'agglomération Lilloise, à l'exception de la commune de Loos, sur le territoire de laquelle la gestion du service public de réseau de distribution demeure assurée par des entreprises locales de distribution (ELD). D'autre part, la MEL a été également substituée en tant qu'autorité concédante du service de distribution d'électricité aux sept nouvelles communes entrant dans son périmètre, en janvier 2015, puis aux cinq communes antérieurement membres de la communauté de communes de Weppes, en janvier 2017. Ces douze communes étaient réunies au sein du Syndicat intercommunal d'électrification de la région de Radinghem (SERR), lui-même adhérent du syndicat mixte Fédération d'électricité de l'arrondissement de Lille (FEAL), qui avait conclu, le 14 décembre 2001, un contrat de concession de distribution d'électricité d'une durée de trente ans avec EDF Services, dit " contrat FEAL ". La MEL s'est ainsi trouvée substituée à l'ensemble des communes adhérentes du SERR qui, n'exerçant plus aucune compétence, a été simultanément dissous. Par deux délibérations du 10 février 2017 et du 19 octobre 2017, la MEL a engagé une procédure de retrait de la FEAL pour exercer directement la compétence d'autorité concédante du service de distribution d'électricité. Par une délibération du 28 juin 2019, l'assemblée délibérante de la MEL a autorisé son président à signer l'avenant n° 8 au contrat de concession du service de distribution d'électricité initialement signé par le SIMERE, qui, notamment, en étendait le périmètre aux douze communes antérieurement adhérentes du SERR. Cet avenant a été signé 6 décembre 2019 par le président de la MEL et les représentants des sociétés Enedis et Electricité de France, désormais concessionnaires du service de distribution d'électricité et du service de fourniture de l'électricité au tarif réglementé, avec une date de prise d'effet fixée au 1er janvier 2020. M. A, en qualité de conseiller métropolitain, a contesté la validité de cet avenant devant le tribunal administratif de Lille. Il relève appel du jugement du 3 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.  
 Sur la validité de l'avenant du 6 décembre 2019 :  
 En ce qui concerne le cadre juridique du litige : 
 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Si le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Un concurrent évincé ne peut ainsi invoquer, outre les vices d'ordre public dont serait entaché le contrat, que les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec son éviction. 
 3. Saisi ainsi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'Etat dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales : 
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : " Les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics peuvent confier la gestion d'un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques par une convention de délégation de service public définie à l'article L. 1121-3 du code de la commande publique préparée, passée et exécutée conformément à la troisième partie de ce code ". Aux termes de l'article L. 1411-4 de ce code : " Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l'article L. 1413-1. Elles statuent au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire ".  
 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la délibération prévue à l'article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales a pour objet d'entériner, lorsque les collectivités locales, leurs groupements ou leurs établissement publics ont le choix du mode de gestion, le principe d'une mise en gestion déléguée d'un service public et d'autoriser l'autorité exécutive compétente à lancer la consultation. 
 6. D'autre part, il résulte des dispositions des articles L. 111-52, L. 111-54, L. 121-4 et L. 121-5 du code de l'énergie et de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, que, dans les zones de desserte exclusive qui sont attribuées par la loi, pour la mission de distribution d'énergie électrique, à la société Enedis, et pour la mission de fourniture d'électricité aux tarifs réglementés de vente, à EDF, les collectivités territoriales ou leurs groupements concluent avec ces sociétés, en tant qu'autorités organisatrices de la distribution d'électricité, des contrats de concession pour la fourniture de ces services. 
 7. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'absence de délibération se prononçant sur le principe de l'extension, par l'avenant contesté, du périmètre du " contrat SIMERE " au territoire de douze nouvelles communes, doit être écarté comme inopérant.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'exercice par la MEL de son pouvoir de négociation préalablement à la signature de l'avenant du 6 décembre 2019 et du vice de consentement : 
 8. Aux termes de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales : " I. Sans préjudice des dispositions de l'article L. 111-54 du code de l'énergie, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics de coopération, en tant qu'autorités concédantes de la distribution publique d'électricité (), négocient et concluent les contrats de concession, et exercent le contrôle du bon accomplissement des missions de service public fixées, pour ce qui concerne les autorités concédantes, par le cahier des charges de ces concessions / () ". Le I. de l'article L. 5217-2 du CGCT dispose que : " La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : / () g) Concession de la distribution publique d'électricité et de gaz () ". 
 9. Il résulte de l'instruction que l'avenant du 6 décembre 2019 a pour objet d'intégrer le territoire des douze communes devenues membres de la MEL en 2015 et en 2017 dans le périmètre du " contrat SIMERE ", dans le cadre duquel était géré le service public de distribution d'électricité ainsi que la fourniture d'électricité au tarif réglementé, afin d'harmoniser les conditions de gestion de ces services sur l'ensemble du territoire de la MEL conformément aux objectifs assignés à ces établissements publics de coopération intercommunale par les dispositions de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales. M. A soutient que l'économie générale du contrat de concession conclu par la FEAL était plus favorable au concédant et que l'avenant n° 8 comporte des stipulations modifiant le " contrat SIMERE " dans le sens de la réduction des obligations incombant à Enedis, concessionnaire du service de distribution de l'électricité, en matière de travaux concernant les lignes de basse tension à des fins esthétiques. Toutefois, et alors même qu'aucune étude n'a été réalisée, ces seules circonstances ne permettent pas de démontrer que cet avenant aurait été signé sans exercice préalable par la MEL de son pouvoir de négociation et serait, ainsi, entaché d'une irrégularité au regard des dispositions de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales ou d'un vice du consentement. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'illicéité du contenu de l'avenant du 6 décembre 2019 : 
 10. Aux termes de l'article 10 de l'annexe A au cahier des charges du " contrat SIMERE ", issu de l'avenant n° 6 à ce contrat, signé le 15 mai 2013 et prenant effet le 19 juin 2013 : " () Le concessionnaire pourvoira au financement des programmes d'investissement prévus ci-dessus avec les ressources que lui attribuent les lois et règlements en vigueur pour l'exercice de la mission de développement et d'exploitation du réseau concédé. / A partir de l'entrée en vigueur de l'avenant n° 6 à la convention de concession, hormis l'obligation d'amortir les financements de l'autorité concédante rattachés aux ouvrages concédés et celle explicitée ci-après relative à la gestion des droits du concédant sur les biens à renouveler existant à la date d'effet du dit avenant, le concessionnaire ne sera tenu au cours de celui-ci, vis-à-vis de l'autorité concédante, à aucune autre obligation financière en lien avec le renouvellement des ouvrages. / Les passifs relatifs aux ouvrages concédés existant dans la comptabilité du concessionnaire, qui représentent les droits de l'autorité concédante sur ces ouvrages, sont maintenus à la date d'effet du présent contrat. / Ceux-ci consistent en : / - des droits de l'autorité concédante sur les biens existants, qui correspondent au droit de celle-ci de se voir remettre l'ensemble des ouvrages concédés. Ces droits sont constitués de la contre-valeur en nature des ouvrages égale à la valeur nette comptable des biens mis en concession, déduction faite des financements non encore amortis du concessionnaire, / - des droits de l'autorité concédante sur les biens à renouveler, qui correspondent aux obligations du concessionnaire au titre des biens à renouveler et recouvrent : / o l'amortissement constitué sur la partie des biens financée par l'autorité concédante, / o la provision pour renouvellement. / Lors des opérations de renouvellement des ouvrages concédés, les droits de l'autorité concédante correspondant aux biens à renouveler seront affectés, pour autant qu'ils auraient été couverts par les recettes tarifaires perçues par le concessionnaire, en droits sur le nouveau bien, à due concurrence des montants nécessaires ". 
 11. M. A soutient que, dès lors que l'avenant n° 6 au " contrat SIMERE ", signé le 15 mai 2013, a eu pour effet de mettre fin à l'obligation pour les concessionnaires de constituer de nouvelles dotations aux provisions pour le renouvellement des biens concédés, l'extension sans contrepartie de ce dispositif, par l'avenant n° 8 du 6 décembre 2019, aux douze communes qui relevaient antérieurement du contrat de concession signé par la FEAL, lequel prévoyait expressément l'obligation pour le concessionnaire de constituer des provisions pour renouvellement, constitue une libéralité et méconnaît le principe de valeur constitutionnelle du bon usage des deniers publics. 
 12. Toutefois, d'une part, l'article 10 de l'annexe A au cahier des charges du " contrat SIMERE " prévoit également : " L'exploitation des ouvrages de la concession est assurée par le concessionnaire, à ses frais et sous sa responsabilité. Ainsi, les travaux de maintenance, y compris ceux d'élagage, et ceux de renouvellement, nécessaires au maintien du réseau en bon état de fonctionnement, ainsi que les travaux de mise en conformité des ouvrages avec les règlements techniques et administratifs, seront financés par le concessionnaire ". D'autre part, l'article 31 de cette même annexe prévoit qu'en cas de non renouvellement du contrat de concession : " () - le concessionnaire sera tenu de remettre à l'autorité concédante les ouvrages et le matériel de la concession en état normal de service. L'autorité concédante sera subrogée vis-à-vis des tiers aux droits et obligations du concessionnaire / - le concessionnaire recevra de l'autorité concédante une indemnité égale au montant non amorti de sa participation au financement des ouvrages de la concession / () / - le concessionnaire reversera à l'autorité concédante les amortissements industriels constitués dans la proportion de la participation du concédant. Le montant correspondant sera complété, s'il y a lieu, par le solde des provisions pour renouvellement, tels que ce montant et ce solde figureront dans la comptabilité du concessionnaire au terme du contrat de concession / () ". 
 13. Il résulte de ces stipulations que le concessionnaire assure, en cours d'exécution du contrat de concession, le financement des travaux de maintenance et de renouvellement nécessaires au maintien du réseau en bon état de fonctionnement, ainsi que les travaux de mise en conformité des ouvrages avec les règlements techniques et administratifs. En cas de non renouvellement de la concession, il est tenu de remettre à l'autorité concédante les ouvrages et le matériel de la concession en état normal de service. Il ne résulte pas des stipulations de l'article 10 de l'annexe A au cahier des charges de la concession, que, postérieurement à la prise d'effet de l'avenant n° 6, le concessionnaire se trouvait, en l'absence d'obligation expressément prévue sur ce point dans le contrat de concession, dispensé de constituer, outre des dotations aux amortissements, les provisions pour renouvellement éventuellement nécessaires pour assurer le respect de ses obligations contractuelles relatives au maintien en bon état de fonctionnement des biens objets de la concession, à leur mise en conformité technique et administrative et à leur remise à l'autorité concédante en état normal de fonctionnement en fin de contrat. Par ailleurs, le concessionnaire est tenu de verser au concédant, en cas de non renouvellement de la concession, le solde des provisions éventuellement constituées. Dans ces conditions, les stipulations de l'article 10 de l'annexe A au cahier des charges du " contrat SIMERE ", issues de l'avenant n° 6 du 15 mai 2013, ne peuvent être regardées comme ayant pour effet de consentir au concessionnaire une libéralité, en méconnaissance des règles applicables aux contrats de concessions ou du principe du bon usage des deniers publics. Par suite, alors même que le " contrat FEAL " prévoyait expressément l'obligation pour le concessionnaire de constituer des dotations aux provisions pour renouvellement, l'extension, par l'avenant litigieux n° 8 du 6 décembre 2019, du périmètre " du contrat SIMERE" à douze communes antérieurement incluses dans celui du " contrat FEAL ", ne caractérise pas une illicéité du contenu de cet avenant. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande dirigée contre l'avenant du 6 décembre 2019. 
 Sur les frais d'instance : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les frais, non compris dans les dépens, exposés par M. A, soient mis à la charge de la MEL, d'EDF et d'Enedis, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A une somme sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la MEL, EDF et Enedis sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A, à la Métropole Européenne de Lille, à la société anonyme Electricité de France et à la société anonyme Enedis. 
 Délibéré après l'audience publique du 18 juin 2024 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre, 
 - M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur, 
 - Mme Dominique Bureau, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé : D. Bureau 
 La présidente de chambre,  
 Signé : M.-P. Viard 
 La greffière, 
 Signé : C. Huls-Carlier               
 La République mande et ordonne au préfet du Nord ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.  
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 C. Huls-Carlier