CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 5 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure :  
  
La SA SANEF a demandé au tribunal administratif de Rouen :  
 
1°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 36 807,61 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 10 janvier 2020, avec capitalisation desdits intérêts à chaque échéance annuelle, en réparation des préjudices qu’elle a subis, en raison du mouvement des « gilets jaunes », sur la période du 17 au 23 novembre 2018 au niveau des gares de péage des communes d’Aumale et de Haudricourt ; 
  
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n°2003010 du 23 juin 2022, le tribunal administratif de Rouen a : 
 
1°) mis à la charge de l’Etat une somme de 27 687,61 euros, à verser à la société SANEF en indemnisation de ses préjudices, en assortissant cette somme des intérêts au taux légal à compter du 13 janvier 2020 et en ordonnant la capitalisation desdits intérêts ; 
 
2°) condamné l’Etat à verser une somme de 1 500 euros à la société SANEF en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
3°) rejeté le surplus des conclusions des parties. 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête, enregistrée le 24 août 2022, le préfet de la Seine-Maritime demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 23 juin 2022 ; 
 
2°) de rejeter la demande de la société SANEF. 
  
Le préfet soutient que : 
les rassemblements de « gilets jaunes » sur les emprises de la société SANEF ne constituent pas des attroupements ou rassemblements au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure dès lors que les actions dont elle se plaint ont été préméditées et organisées par des groupes structurés à cette seule fin ; 
contrairement à ce qu’a estimé le tribunal, aucun crime ou délit n’est en l’espèce constitué ou, à tout le moins en ce qui concerne le délit de manifestation non déclarée, celui-ci n’a pas été commis par violence ou à force ouverte et n’est pas en lien direct et certain avec les préjudices invoqués par la société SANEF ; 
aucun des préjudices invoqués n’a été causé directement et certainement par l’attroupement allégué. 
 
Par une requête en appel incident, enregistrée le 9 février 2023, et un mémoire complémentaire, enregistré le 1er avril 2025, la SA SANEF, représentée par la SELARL Carbonnier Lamaze Rasle, demande à la cour : 
 
1°) de rejeter la requête du préfet de la Seine-Maritime ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 36 807,61 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 10 janvier 2020, avec capitalisation desdits intérêts à chaque échéance annuelle, en réparation des préjudices qu’elle a subis en raison du mouvement des « gilets jaunes » sur la période du 17 au 23 novembre 2018 au niveau des gares de péage des communes d’Aumale et de Haudricourt ; 
  
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
contrairement à ce que fait valoir le préfet de la Seine-Maritime et ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat statuant au contentieux dans ses décisions n°s 471491 et 473904, la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure est engagée du fait de cinq manifestations organisées sur diverses sections de son réseau dans le département de la Seine-Maritime, du 17 au 23 novembre 2018, par le mouvement des « gilets jaunes » ; 
elle a subi des préjudices directs et certains en lien avec ces attroupements, d’un montant de 9 120 euros au titre des frais de remise en état de son matériel, de 4 008,88 euros au titre des frais d’intervention de son personnel, de 21 020,78 euros au titre de sa perte de recettes et de 2 657,95 euros au titre des frais d’huissier. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
le code pénal ; 
le code de la route ; 
le code de la sécurité intérieure ; 
le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de M. Thulard, premier conseiller, 
les conclusions de M. Degand, rapporteur public,  
et les observations de Me Mahi, représentant la société SANEF. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société anonyme (SA) société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France (SANEF) exploite des plateformes et installations de péages sur le territoire des communes d’Aumale et de Haudricourt (Seine-Maritime). Par un courrier du 10 janvier 2020, elle a formé une demande préalable indemnitaire auprès du préfet de la Seine-Maritime afin d’obtenir, en application de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, l’indemnisation de préjudices qui lui auraient été causés par le mouvement des « gilets jaunes » du 17 au 23 novembre 2018 sur les sites des gares de péages d’Aumale et de Haudricourt. Cette demande a été implicitement rejetée. La SA SANEF a alors demandé au tribunal administratif de Rouen de mettre à la charge de l’Etat une indemnisation d’un montant de 36 807,61 euros. Par un jugement du 23 juin 2022, le tribunal a mis à la charge de l’Etat une somme de 27 687,61 euros à verser à la société SANEF en indemnisation de ses préjudices, en assortissant cette somme des intérêts au taux légal à compter du 13 janvier 2020 et en ordonnant la capitalisation desdits intérêts. Le préfet de la Seine-Maritime interjette appel de ce jugement. Par la voie de l’appel incident, la SA SANEF demande que l’indemnisation qui lui est due soit portée à à 36 807,61euros.  
 
 
Sur la responsabilité : 
 
En ce qui concerne l’existence d’un attroupement ou rassemblement : 
 
Aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, dans ses dispositions alors applicables : « L'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. ». 
 
L’application de ces dispositions est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Par suite, lorsque le dommage invoqué a été causé à l’occasion d’une série d’actions concertées ayant donné lieu sur l’ensemble du territoire ou une partie substantielle de celui-ci à des crimes ou délits commis par plusieurs attroupements ou rassemblements, ce régime d’indemnisation n’est applicable que si le dommage résulte de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. 
 
 
En l’espèce, à plusieurs reprises entre le 17 et le 23 novembre 2018, des rassemblements comprenant plusieurs dizaines de manifestants ont investi les gares de péage de l’autoroute A29 situées sur les territoires des communes d’Aumale et de Haudricourt (Seine-Maritime), lesquelles sont exploitées par la SA SANEF. Celle-ci se prévaut de dommages résultant de délits commis à ces occasions d’entrave à la circulation, de dégradation de biens avec circonstance aggravante, d’entrave à la liberté du travail, d’intimidations contre une personne chargée d’une mission de service public, d’organisation d’une manifestation illicite ou interdite et, enfin, d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données. 
 
Ces actions, qui se sont prolongées pendant près d’une semaine malgré plusieurs interventions des forces de l’ordre, s’inscrivaient dans le cadre d’un mouvement national de contestation annoncé plusieurs semaines avant les faits, notamment sur des réseaux sociaux, et qui a conduit à la mise en place de nombreux barrages routiers sur l’ensemble du territoire. Il résulte de l’instruction que ces actions, qui avaient pour motif l’expression d’un mécontentement, n’avaient pas pour principal objet la réalisation des dommages causés à la société requérante et aux autres personnes affectées par ces blocages. De telles manifestations doivent dès lors être qualifiées d’attroupements ou de rassemblements au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, ainsi que l’ont retenu les premiers juges. 
 
En ce qui concerne l’existence de délits commis par les attroupements ou rassemblements : 
 
S’agissant du délit d’entrave à la liberté du travail : 
 
Aux termes de l’article 431-1 du code pénal : « Le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la liberté (…) du travail (…) est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. / Le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations au sens du présent code, l'exercice d'une des libertés visées à l'alinéa précédent est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende ». 
  
En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les employés de la SA SANEF présents sur les lieux touchés par les manifestations du mouvement des « gilets jaunes » entre le 17 et le 23 novembre 2018 auraient fait l’objet de menaces, coups, violences ou voie de fait. Par suite, les agissements décrits ne peuvent être regardés comme constitutifs du délit prévu à l’article 431-1 du code pénal précité. 
 
S’agissant du délit d’intimidation contre une personne chargée d’une mission de service public : 
 
Aux termes de l’article 433-3 du code pénal : « Est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l'encontre d'une personne investie d'un mandat électif public, d'un magistrat, d'un juré, d'un avocat, d'un officier public ou ministériel, d'un militaire de la gendarmerie nationale, d'un fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de l'inspection du travail, de l'administration pénitentiaire ou de toute autre personne dépositaire de l'autorité publique, d'un sapeur-pompier ou d'un marin-pompier, d'un gardien assermenté d'immeubles ou de groupes d'immeubles ou d'un agent exerçant pour le compte d'un bailleur des fonctions de gardiennage ou de surveillance des immeubles à usage d'habitation en application de l'article L. 127-1 du code de la construction et de l'habitation, dans l'exercice ou du fait de ses fonctions, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur. / Est punie des mêmes peines la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l'encontre (…) de toute autre personne chargée d'une mission de service public (…), lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur. / (…) / Est puni de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende le fait d'user de menaces, de violences ou de commettre tout autre acte d'intimidation pour obtenir d'une personne mentionnée aux trois premiers alinéas soit qu'elle accomplisse ou s'abstienne d'accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat, ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat, soit qu'elle abuse de son autorité vraie ou supposée en vue de faire obtenir d'une autorité ou d'une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable (…) ». 
 
Il ne résulte pas de l’instruction que les manifestants, qui se sont rassemblés autour des postes de péage et ont procédé eux-mêmes à l’ouverture des barrières, auraient usé de menaces de commettre un crime ou un délit, ni qu’ils auraient tenté de quelque manière que ce soit de faire pression sur les employés de la SA SANEF pour qu’ils s’abstiennent d’accomplir leur mission. Par suite, les agissements décrits ne peuvent être regardés comme constitutifs du délit prévu à l’article 433-3 du code pénal précité. 
 
S’agissant du délit d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données : 
 
Aux termes de l’article 323-2 du code pénal : « Le fait d'entraver ou de fausser le fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende ». 
 
S’il résulte de l’instruction que les manifestants présents lors des rassemblements de « gilets jaunes » aux péages d’Aumale et de Haudricourt ont occupé ces gares et ont empêché la perception du péage dû par les automobilistes en maintenant les barrières en position ouverte, de tels agissements ne constituent pas des atteintes aux programmes et aux fichiers d’un système de traitement automatisé des données et ne sont donc pas constitutifs du délit prévu par les dispositions précitées de l’article 323-2 du code pénal. 
 
S’agissant du délit d’organisation d’une manifestation illicite ou interdite : 
 
Aux termes de l’article 431-9 du code pénal : « Est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende le fait : / 1° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique n’ayant pas fait l’objet d’une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ; / 2° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ; / 3° D’avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l’objet ou les conditions de la manifestation projetée ».  
 
Le délit réprimé par les dispositions précitées ne peut être retenu qu’à l’encontre de l’organisateur de la manifestation et non à l’encontre de l’ensemble des participants à la manifestation. Par suite, le délit prévu par l’article 431-9 du code pénal ne peut être regardé comme constitué par les attroupements et rassemblements invoqués par la SA SANEF. Par ailleurs et en tout état de cause, le délit d’organisation de manifestation irrégulière prévu par l’article 431-9 du code pénal ne peut, en lui-même, être regardé comme constitutif d'un délit commis à force ouverte ou par violence contre des personnes ou des biens au sens de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 
 
 
S’agissant du délit d’entrave à la circulation : 
 
Aux termes de l’article L. 412-1 du code de la route : « Le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende. (…) ».  
 
Le délit d’entrave à la circulation ne saurait être caractérisé par le seul rassemblement aux abords des plateformes de péage. S’il résulte de l’instruction que les manifestants réunis aux gares de péage d’Aumale de de Haudricourt entre le 17 et le 23 novembre 2018 ont procédé à la levée des barrières de péage permettant le passage gratuit des automobilistes et empêchant de ce fait la perception de la redevance de péage due par ces derniers, la circulation n’en a pas pour autant subi une entrave ou une gêne excessive au regard du ralentissement, voire de l’arrêt des véhicules, que le franchissement du péage lui-même implique. A cette occasion, les manifestants ont seulement mis à profit cette circonstance pour exposer leurs doléances. De tels agissements ne peuvent, dès lors, être qualifiés de délit d’entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions précitées de l’article L. 412-1 du code de la route. 
 
S’agissant du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens : 
 
Aux termes de l’article 322-1 du code pénal : « La destruction, la dégradation ou la détérioration d’un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende, sauf s’il n’en est résulté qu’un dommage léger. (…) ». 
 
Il résulte de l’instruction que le 23 novembre 2018, les manifestants ont allumé des feux sur les bretelles d’entrée du diffuseur d’Aumale Nord et Sud afin d’empêcher l’accès à l’autoroute A29. Ils ont ainsi détérioré volontairement l’enrobé de la chaussée, laquelle n’était, de ce fait, plus conforme aux caractéristiques attendues d’une telle voie. En conséquence, la société SANEF est fondée à soutenir qu’elle a été victime du délit mentionné à l’article 322-1 du code pénal.  
 
En ce qui concerne l’indemnisation des préjudices : 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que n’est caractérisée en l’espèce que la commission le 23 novembre 2018 du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens. Seuls les préjudices en lien direct et certain avec ce délit peuvent donner lieu à indemnisation de la société intimée par l’Etat sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 
En premier lieu, ainsi qu’il l’a été dit au point 15, le seul fait d’empêcher la perception des péages dus par les automobilistes sur une autoroute n’est pas constitutif du délit d’entrave ou de gêne à la circulation, au sens des dispositions de l’article L. 412-1 du code de la route. Par ailleurs, la perte de recettes correspondant aux péages non versés à la société SANEF par les conducteurs de véhicules passés gratuitement en raison de la levée des barrières, n’est pas directement liée au délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens retenu au point 17. Dès lors, en l’absence de démonstration d’un lien de causalité entre le préjudice dont elle demande réparation et un acte délictuel commis par les manifestants, la société SANEF n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 21 020,78 euros correspondant à la perte de recettes qu’elle estime avoir subie. 
 
 
En deuxième lieu, la société SANEF est fondée à demander à être indemnisée à hauteur de 9 120 euros hors taxes des frais de remise en état de l’enrobé de la bretelle d’entrée du diffuseur d’Aumale Nord et Sud, lesquels sont en lien direct et certain avec la commission du délit mentionné au point 17. Elle est également fondée à demander l’indemnisation de ses frais d’huissier, lesquels ont été utiles à la révélation de la commission de ce délit, à hauteur de 237,59 euros hors taxes.  
 
En troisième et dernier lieu, les frais d’huissier et de personnels auxquels la société SANEF a été exposée du fait des manifestations organisées les 17, 18, 19 et 20 novembre 2018 à Aumale et Haudricourt ne sont pas en lien avec la commission du délit mentionné au point 17 et ne peuvent donc donner lieu à indemnisation par l’Etat sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. Si la société intimée se prévaut de l’engagement de frais de personnels le 23 novembre 2018, ceux-ci ont consisté en l’intervention du responsable de site opérationnel et du cadre d’astreinte de 21h04 à 21h23, laquelle était principalement motivée par la protection des usagers au niveau des péages eux-mêmes et par la remise en service du matériel de perception des redevances. Ces frais de 39,47 euros hors taxes ne sont donc pas non plus imputables à la dégradation de l’enrobé au niveau des bretelles d’accès à l’A29, non plus qu’à aucun autre crime ou délit commis à force ouverte ou par violence. 
 
Il résulte de ce qui précède que le préjudice indemnisable subi par la société SANEF s’élève à un montant total de 9 357,59 euros hors taxes. Alors qu’il résulte de l’instruction qu’elle n’a par ailleurs perçu aucune indemnisation en réparation de ces préjudices, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat l’intégralité de cette somme. 
 
En ce qui concerne les intérêts et leur capitalisation : 
 
En premier lieu, la société SANEF a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 9 357,59 euros hors taxes à compter du 13 janvier 2020, date de réception de sa demande indemnitaire par le préfet de la Seine-Maritime. 
 
En second lieu, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. 
 
La capitalisation des intérêts a été demandée le 29 juillet 2020, date d’enregistrement de la requête introductive d’instance de la SA SANEF au greffe du tribunal administratif de Rouen. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 13 janvier 2021, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 
 
Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de ramener à 9 357,59 euros le montant de l’indemnité due par l’Etat à la SA SANEF et de réformer en ce sens le jugement attaqué du tribunal administratif de Rouen. 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la SA SANEF sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
DÉCIDE : 
 
Article 1er : La somme de 27 687,61 euros mise à la charge de l’Etat par le jugement attaqué du tribunal administratif de Rouen est ramenée à 9 357,59 euros hors taxes, avec intérêts au taux légal à compter du 13 janvier 2020. Les intérêts échus à la date du 13 janvier 2021 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. 
 
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Rouen en date du 23 juin 2022 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du préfet de la Seine-Maritime est rejeté. 
 
Article 4 : Les conclusions de la SA SANEF présentées par la voie de l’appel incident ainsi que celles qu’elle a présentées au titre de l’article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et à la SA SANEF.  
 
Copie en sera transmise pour information au préfet de la Seine-Maritime et au ministre des transports. 
 
 
Délibéré après l'audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative, 
M. Vincent Thulard, premier conseiller, 
Mme Marjolaine Potin, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026. 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
Signé : V. Thulard 
Le président de la formation de jugement, 
 
Signé : F.X. de Miguel 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Nathalie Roméro