CAA59 · Cour administrative d'appel de Douai — 10 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet de la Seine-Maritime a déféré au tribunal administratif de Rouen, en vue de son annulation, l'annulation de la délibération de la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray du 30 juin 2022 approuvant le nouveau règlement intérieur relatif au temps de travail des agents de la commune et du centre communal d'action sociale. 
 Il a assorti ce déféré d'une demande de suspension de l'exécution de cette délibération jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité, sur le fondement de l'article L.554-1 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance n° 2203507 du 14 septembre 2022, la juge des référés du tribunal administratif de Rouen a suspendu l'exécution de la délibération du 30 juin 2022 en tant qu'elle approuve les articles 2.10 et 5.2 du règlement encadrant la gestion du temps de travail, jusqu'à ce que le tribunal se prononce au fond sur sa légalité.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 29 septembre 2022, la commune de Saint-Etienne du Rouvray, représentée par Me Jean-Louis Peru, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Rouen en date du 14 septembre 2022 ; 
 2°) de rejeter le déféré préfectoral tendant à la suspension de la délibération du conseil municipal du 30 juin 2022 approuvant le nouveau règlement intérieur relatif au temps de travail des agents de la commune et du centre communal d'action sociale ; 
 3) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'ordonnance est insuffisamment motivée au sens de l'article 9 du code de justice administrative, elle est donc irrégulière ; 
 - à titre principal, le préfet ne démontre pas l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de la délibération attaquée des lors que : 
 * les dispositions de l'article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1986, et l'esprit de la loi révélé par les travaux parlementaires, n'interdisent pas que la définition des sujétions particulières conduise, pour chaque agent, à la réduction du temps de travail annuel de 1 607 heures ; 
 * suivant en cela les dispositions de la circulaire du 28 mai 2013 relative au rappel des obligations des employeurs territoriaux en matière d'évaluation des risques professionnels et les principes définis par les articles L. 4161-1 et D. 4161-1 du code du travail, le conseil municipal, en définissant à l'article 5.2 du règlement quatre grandes familles de sujétions, a adopté des sujétions particulières par métier pour tenir compte de la pénibilité inhérente à certaines fonctions et des cycles de travail imposés et non des sujétions générales dont l'application serait indifférenciée par agent et, donc, illégales ; 
 * sur les 647 agents employés, seuls 619 agent bénéficient d'une ou plusieurs sujétions comme il résulte de la projection réalisée par les services communaux produite en appel et les quatre grandes familles de sujétions définies à l'article 5.2 permettent de limiter la réduction du temps de travail en rendant impossible de cumuler les repos compensateurs à l'intérieur d'une même famille de sujétions ; 
 - à titre subsidiaire, la juge des référés ne pouvait suspendre l'article 5.2 au motif qu'il était impossible de vérifier à qui bénéficiaient les sujétions adoptées alors qu'il appartenait au préfet de préciser les sujétions qui étaient de nature, soit dans leur principe, soit dans leur portée, à contrevenir aux dispositions législatives et réglementaires applicables au temps de travail des agents ;  
 - en suspendant la totalité du régime des sujétions particulières défini à l'article 5.2 du règlement relatif au temps de travail, la juge des référés a pris une décision irréversible excédant les pouvoirs que lui confère le code de justice administrative ;  
 - la suspension de l'article 5.2 du règlement relatif au temps de travail porte une atteinte particulièrement grave à l'intérêt général de sorte qu'il y a lieu de maintenir cet article en vigueur le temps de son examen au fond par le tribunal administratif de Rouen ; 
 - la juge des référés ne pouvait suspendre l'intégralité de l'article 2.10 du règlement dès lors que le moyen soulevé par le préfet ne portait que sur la possibilité d'organiser la journée de solidarité par la pose d'un jour de congé, en méconnaissance de l'article 6 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, il convient ainsi de limiter la suspension de cet article à la prise d'une journée de congé pour l'organisation de la journée de solidarité. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 novembre 2022, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray ne sont pas fondés. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2203507 du 14 septembre 2022 de la juge des référés du tribunal administratif de Rouen ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son article 72 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ; 
 - la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 ; 
 - la loi n°2019-828 du 6 août 2019 ; 
 - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; 
 - le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente de la cour a désigné Mme Anne Seulin, présidente, pour statuer sur les appels formés contre les ordonnances rendues sur les déférés suspension, en application du livre V du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendu au cours de l'audience publique du 9 novembre 2022 :  
   -    le rapport de Mme Anne Seulin, présidente, 
 - les observations de Me Emmanuel Régis, représentant la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray, qui reprend les mêmes moyens en précisant que conformément à la circulaire du 28 mai 2013 et aux dispositions du code du travail, on peut mettre des sujétions particulières dès lors qu'il y a des pénibilités liées aux fonctions exercées, qu'il ne s'agit pas d'un recours politique mais les discussions ont été difficiles avec le préfet pour savoir quelles sujétions étaient acceptables et celles qui ne l'étaient pas et que si la suspension doit être maintenue, elle ne doit concerner que la seule critique formulée par le préfet de la Seine-Maritime relative à la sujétion liée au travail sur écran 50 % du temps de travail. 
 Le préfet n'est ni présent, ni représenté. 
 Après avoir prononcé à l'issue de l'audience la clôture de l'instruction, en application de l'article R. 522-8 du code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : " L'article L. 2131-6 alinéa 3 - Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué ". Aux termes de l'article R. 554-1 du même code : " L'appel ouvert contre les décisions du juge des référés prises en application des dispositions mentionnées à l'article L. 554-1 est présenté dans la quinzaine de leur notification ".  
 Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 
 2. Dans l'ordonnance attaquée n° 2203507 du 14 septembre 2022, la juge des référés a cité les textes sur lesquels elle s'est fondée, notamment les dispositions de l'article 47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, les dispositions des articles 1er et 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et les dispositions de l'article 6 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 et détaillé le contenu de la délibération du 30 juin 2022 ainsi que les articles 2.10, 5.1 et 5.2 du règlement relatif au temps de travail. Elle a aussi énoncé précisément, dans ses visas, les moyens soulevés par le préfet tirés, d'une part, de ce que " le conseil municipal de Saint-Etienne-du-Rouvray a décidé d'octroyer des sujétions particulières à l'ensemble des agents sous forme de jours de récupération en méconnaissance de l'article 47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 qui ne permet de déroger à la suppression des régimes dérogatoires du temps de travail que pour le personnel astreint à des sujétions particulières auxquelles ne peut être soumis l'ensemble du personnel " et, d'autre part, de ce que " le conseil municipal a décidé d'organiser la journée de solidarité notamment par la pose d'une journée de congé en méconnaissance de l'article 6 de la loi n° 2004-626 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ". II suit de là qu'en considérant, au point 5 de son ordonnance, que " En l'état de l'instruction, les moyens tirés de l'illégalité de l'article 5.2 du règlement encadrant la gestion du temps de travail et de l'article 2.1 du même règlement, analysés dans les visas de la présente ordonnance, sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la délibération contestée en tant qu'elle approuve les articles 2.10 et 5.2 du règlement ", la juge des référés a suffisamment motivé son ordonnance. Le moyen tiré de ce que l'ordonnance serait irrégulière pour insuffisance de motivation sera donc écarté. 
 Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée : 
 3. En vue de l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques, l'article 47 de la loi du 6 août 2019 susvisée de transformation de la fonction publique prévoit que les collectivités territoriales, lorsqu'elles ont maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale, doivent définir les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, soit à compter du 18 mai 2020 pour les communes dont le conseil municipal a été élu au complet au premier tour et au 28 juin 2020 pour les autres. L'entrée en application de la loi a été fixée au plus tard à compter du 1er janvier 2022. 
 4. Aux termes de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du premier alinéa. Ce décret prévoit les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière à ses agents, d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'Etat, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne-temps ". Aux termes de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 susvisé () ". L'article 2 du même texte poursuit : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ". Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " La durée de travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat (). / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée est susceptible d'être réduite () pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux ". 
 5. Par une délibération du 30 juin 2022, le conseil municipal de Saint-Etienne-du-Rouvray a approuvé le règlement encadrant la gestion du temps de travail applicable aux agents municipaux de la ville et du centre communal d'action sociale (CCAS) à compter du 1er janvier 2022. Le règlement prévoit une durée annuelle de 1 607 heures et la possibilité pour la collectivité de réduire la durée annuelle pour tenir compte des sujétions liées à la nature des fonctions. L'article 5.2 du règlement définit 4 grandes familles (modalités de travail, contraintes physiques, environnement de travail et risques psycho-sociaux) de sujétions particulières ouvrant droit pour les agents à un repos compensateur dont la durée est comprise entre 2 et 8 jours. Ces sujétions particulières sont déterminées par rapport aux pénibilités existant dans tous les cadres d'emploi, correspondant aux risques professionnels définis par la circulaire du 28 mai 2013 relative aux risques professionnels des agents de la fonction publique territoriale et par les articles L. 4161-1 et D. 4161-1 du code du travail (travail de nuit, travail le dimanche et les jours fériés, travail en horaires décalés, travail organisé par roulement d'équipe, travail soumis à une amplitude horaire importante, travail soumis à des interventions inopinées hors cycle de travail et hors astreinte, obligation de positionner trois semaines de congés sur une période prédéfinie, fonctions imposant une présence physique au poste de travail sans pouvoir vaquer librement au moins 50 % du temps, port de charges lourdes et/ou gestes répétés1 heure par jour ou 230 heures par an, sujétion relative aux postures pénibles 1 heure par jour ou 230 heures par an, fonctions imposant un travail intensif sur écran au moins 50 % de l'activité de l'agent, sujétions à des vibrations mécaniques 1 heure par jour ou 230 heures par an, exposition à des risques chimiques et biologiques, exposition fréquente à une température inadaptée à l'activité ou à des changements brutaux de température pendant 70 % du planning du travail, environnement bruyant au quotidien 1 heure par jour ou 230 heures par an, exposition au stress, aux violences, aux agressions physiques et psychologiques, aux incivilités au travail, aux insultes, aux menaces). 
 6. Il ressort des pièces du dossier qu'en application de cet article 5.2, 619 agents communaux sur un total de 647, soit 95 % des agents de la commune, bénéficient d'une ou plusieurs sujétions permettant de réduire leur temps de travail de 2 à 8 jours par an. En outre, le préfet ne se borne pas à critiquer la sujétion particulière liée au travail sur écran 50 % du temps de travail. Ainsi, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de l'illégalité de l'article 5.2 du règlement encadrant la gestion du temps de travail est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la délibération contestée en tant qu'elle approuve cet article dans sa totalité. 
 7. Par ailleurs, aux termes de l'article 6 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 modifié : " Pour les fonctionnaires et agents non titulaires relevant () de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (), la journée de solidarité mentionnée à l'article L. 3133-7 du code du travail est fixée dans les conditions suivantes : - dans la fonction publique territoriale, par une délibération de l'organe exécutif de l'assemblée territoriale compétente, après avis du comité technique concerné ; () Dans le respect des procédures énoncées aux alinéas précédents, la journée de solidarité peut être accomplie selon les modalités suivantes : 1° le travail d'un jour férié précédemment chômé autre que le 1er mai ; 2° Le travail d'un jour de réduction du temps de travail tel que prévu par les règles en vigueur ; 3° Toute autre modalité permettant le travail de sept heures précédemment non travaillées, à l'exclusion des jours de congé annuel ".  
 8. L'article 2.10 du règlement, relatif à la journée de solidarité, prévoit notamment que la journée de solidarité sera accomplie par la pose d'une journée de congé. Dès lors, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de l'illégalité de l'article 2.10 du règlement encadrant le temps de travail en tant qu'il permet de poser un jour de congé au titre de la journée de solidarité, est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la délibération contestée en tant qu'elle approuve cet article dans cette disposition particulière. 
 9. Enfin, aucune considération d'intérêt général ne justifie qu'il soit mis fin à la suspension provisoire prononcée par la juge des référés de l'article 5.2 du règlement encadrant la gestion du temps de travail, jusqu'à ce que le tribunal se prononce au fond sur sa légalité. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, la juge des référés du tribunal administratif de Rouen a suspendu la délibération du 30 juin 2022 en tant qu'elle approuve l'article 2.10 permettant de poser un jour de congé au titre de la journée de solidarité et l'article 5.2 du nouveau règlement intérieur relatif au temps de travail des agents de la commune et du centre communal d'action sociale. Dès lors, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray est rejetée.  
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray et au préfet de la Seine-Maritime.  
 Fait à Douai, le 10 novembre 2022.  
 La juge des référés 
 Signé : A. Seulin        
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière, 
 Anne-Sophie Villette        
 N°22DA02005