CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 7 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille sur sa demande datée du 12 octobre 2018 tendant au versement de la somme de 15 300 euros correspondant à " l'indemnité de logement (agent non logé par concession publique) ", pour la période comprise entre le 1er janvier 2014 et le 31 mars 2018, assortie des intérêts au taux légal à compter du 17 octobre 2018 et capitalisation de ces intérêts, et d'enjoindre que cette somme lui soit versée dans un délai fixé par cette juridiction, sous une astreinte de 100 euros par jour de retard, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 2 000 et 1 000 euros en réparation, respectivement, du préjudice moral et des préjudices matériel et financier qu'il estime avoir subis et, enfin, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1900038 du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2022, M. A, représenté par Me Pelgrin, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 9 novembre 2021 ;  
 2°) d'annuler cette décision implicite de rejet par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille a rejeté sa demande tendant au paiement de la somme de 15 300 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 17 octobre 2018 et capitalisation de ces intérêts, " résultant du non-versement de l'indemnité de fonction et d'objectifs et de celle de logement ", pour la période du 1er janvier 2014 au 31 mars 2018 ; 
 3°) d'enjoindre au directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille de procéder au versement de la somme ainsi réclamée, à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 Sur le jugement attaqué : 
 - ce jugement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le litige n'a pas trait au non-versement de l'indemnité compensatrice pour absence de logement mais à celui de l'indemnité de fonction et d'objectifs (IFO) et de celle de logement pour la période du 1er janvier 2014 au 31 mars 2018, en méconnaissance, notamment de l'article 9 du décret  
 n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 ; le support juridique de l'IFO permet de fonder en droit l'attribution de cette indemnité ; 
 - ce jugement est entaché d'erreurs de droit :  
 . le tribunal administratif de Marseille a estimé, à tort, que sa situation administrative relevait des dispositions du décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 et des circulaires des 6 février et 30 juillet 2013 ; 
 . c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a rédigé le point 6 de son jugement attaqué ; 
 Sur le fond : 
 - la décision implicite contestée, qui est créatrice de droits, est entachée d'une erreur de droit : par application des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, son retrait ou son abrogation ne pouvait intervenir qu'en raison de son illégalité et dans un délai maximal de quatre mois à compter de son édiction, sans que les dispositions de l'article L. 242-2 du même code ne puissent s'appliquer ; 
 - cette décision est insuffisamment motivée ; 
 - cette décision est également entachée d'une erreur de droit dès lors que sa situation administrative relève entièrement des dispositions du décret du 17 décembre 2007, et notamment de son article 9 ; à titre subsidiaire, et à supposer que son cas relève des dispositions du décret du 9 mai 2012, le jugement attaqué ne fait pas mention de la modification qui lui a été apportée par le décret n° 2013-651 du 19 juillet 2013, lequel a reporté la date d'entrée en vigueur des dispositions nouvelles apportées dans le régime des concessions de logement, au 1er septembre 2015  ; 
 - cette décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par une ordonnance du 8 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 janvier 2023, à 12 heures. 
 Un mémoire, présenté par le garde des sceaux, ministre de la justice, a été enregistré le 23 mai 2023, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 ; 
 - le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 ; 
 - l'arrêté du 19 décembre 2008 fixant les montants annuels de référence de l'indemnité de fonctions et d'objectifs attribuée à différents personnels relevant de l'administration pénitentiaire ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lombart, 
 - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, 
 - et les observations tant de Me Pelgrin, représentant M. A, que de ce dernier. 
 Une note en délibéré, présentée pour M. A, par Me Pelgrin, a été enregistrée le 31 mai 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Titulaire du grade de directeur des services pénitentiaires M. A expose que, jusqu'alors directeur du centre pénitentiaire d'Aix-Luynes et bénéficiant à ce titre d'un logement de fonction concédé pour nécessité absolue de service, il a accepté, à compter du 1er mars 2012, le poste de chargé de mission sur la mise en œuvre du règlement intérieur dans les établissements pénitentiaires, situé au siège de la direction interrégionale à Marseille, sur la base d'une fiche financière lui assurant le versement, outre de son traitement et d'une indemnité de résidence, d'une indemnité de fonction et d'objectifs (IFO) ainsi que d'une " indemnisation logement " d'un montant de 300 euros par mois. Alors qu'il l'a perçue durant les années 2012 et 2013, cette " indemnisation logement " ne lui a plus été servie à compter du 1er janvier 2014. Outre des conclusions indemnitaires dont il a entendu, dans le dernier état de ses écritures, se désister, M. A, qui a fait valoir ses droits à la retraite le 1er avril 2018, a donc saisi le tribunal administratif de Marseille d'un recours tendant à l'annulation de la décision implicite résultant du silence gardé par le directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille sur sa demande du 12 octobre 2018 tendant au versement de la somme de 15 300 euros correspondant au montant total de cette " indemnisation logement " qu'il estime lui être due pour la période du 1er janvier 2014 au 31 mars 2018. Par la présente requête, M. A relève appel du jugement du 9 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté tant ces conclusions pécuniaires que ces conclusions indemnitaires.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué du tribunal administratif de Marseille du 9 novembre 2021 : 
 En ce qui concerne les conclusions pécuniaires : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. " 
 3. Il n'est ni établi, ni même allégué que M. A aurait demandé, en application des dispositions citées au point précédent du présent arrêt, la communication des motifs pour lesquels l'autorité administrative a décidé de ne pas faire droit à sa demande de versement du reliquat de l'" indemnisation logement " qu'il estime lui être dû pour la période comprise entre les 1er janvier 2014 et 31 mars 2018. Le moyen tiré du défaut de motivation ne peut en conséquence qu'être écarté.  
 4. En deuxième lieu, et d'une part, aux termes de l'article 20 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. () ". Selon l'article 64 de la loi susvisée du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires régis par le présent titre ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. " 
 5. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 17 décembre 2007 portant création d'une indemnité de fonctions et d'objectifs attribuée à différents personnels relevant de l'administration pénitentiaire, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Dans la limite des crédits ouverts à cet effet et dans les conditions fixées par le présent décret, une indemnité de fonctions et d'objectifs peut être attribuée () aux directeurs des services pénitentiaires () ". Aux termes de l'article 3 de ce décret, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Un arrêté du ministre de la justice et des ministres chargés du budget et de la fonction publique fixe les montants annuels de référence de cette indemnité. " Selon l'article 4 du même décret, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le montant de l'indemnité de fonctions et d'objectifs prend en compte le niveau de l'emploi et des responsabilités, le niveau d'expertise et des sujétions particulières liées aux fonctions exercées ainsi que les résultats de la procédure d'évaluation prévue par le décret du 29 avril 2002 susvisé, la notation prévue par l'article 82 du décret du 21 novembre 1966 susvisé ainsi que la manière de servir. " L'article 7 de ce décret, dans sa rédaction applicable au présent litige précise que : " Le versement de l'indemnité de fonctions et d'objectifs est mensuel. " Enfin, l'article 9 dudit décret dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige, que : " Le montant annuel de référence de cette indemnité est affecté d'un coefficient de variation allant de 0 à 8 pour les fonctionnaires ne bénéficiant pas d'un logement par concession publique et d'un coefficient de 0 à 4 pour les agents logés par concession publique. " 
 6. Au cas particulier, M. A indique que le directeur de l'administration pénitentiaire a souhaité, à l'occasion de son changement de poste, intervenu le 1er mars 2012, maintenir le niveau de sa rémunération en lui attribuant une " indemnisation logement " d'un montant de 300 euros par mois dont il soutient qu'elle constituait une " part complémentaire " de son IFO, au titre, conformément aux dispositions de l'article 9 du décret susvisé du 17 décembre 2007 portant création de cette indemnité, de la prise en compte de la circonstance qu'il ne bénéficiait plus d'un logement par concession publique. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et en particulier du courriel de la sous-directrice des ressources humaines adressé le 20 janvier 2012 à M. A et de la fiche financière qui l'accompagnait, que le montant annuel de référence de l'IFO attribuée à ce dernier a été calculé, par application des dispositions de l'article 9 du décret du 17 décembre 2007, à partir du montant annuel de référence fixé, par l'arrêté susvisé du 19 décembre 2008 pris sur le fondement de l'article 3 de ce même décret, pour les membres du corps des directeurs des services pénitentiaires exerçant dans la catégorie " Autres fonctions ",  
 à 2 800 euros, affecté d'un coefficient de variation de 4,714, ainsi déterminé dans la fourchette établie pour les fonctionnaires ne bénéficiant pas d'un logement par concession publique.  
 Au titre de l'IFO, M. A se voyait ainsi accorder le versement d'une somme mensuelle de 1 100 euros, intégrant déjà la circonstance qu'il ne bénéficiait plus d'un logement par concession publique. Par suite, et contrairement à ce que l'appelant soutient, la somme supplémentaire de 300 euros au titre de l'" indemnisation logement " ne trouve pas son fondement dans les dispositions de l'article 9 du décret du 17 décembre 2007, ni dans aucune autre des dispositions de ce décret. Alors qu'en outre, aucune disposition législative ou règlementaire n'institue une indemnité compensant l'absence d'attribution de logement de fonction pour les fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, cette " indemnisation logement " ne repose ainsi sur aucun fondement légal. A cet égard, la décision implicite contestée n'est donc entachée ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur manifeste d'appréciation. Il suit de là que ces moyens doivent être écartés. 
 7. En troisième et dernier lieu, l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " L'administration ne peut abroger () une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation () intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " L'article L. 242-2 du même code précise que : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie () ". 
 8. Une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire, alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Pour l'application de ces règles, doit être assimilée à une décision explicite accordant un avantage financier celle qui, sans avoir été formalisée, est révélée par des agissements ultérieurs ayant pour objet d'en assurer l'exécution. L'existence d'une décision de cette nature peut par exemple, en fonction des circonstances de chaque espèce, être manifestée par le versement à l'intéressé des sommes correspondantes, telles qu'elles apparaissent sur son bulletin de paye. Ces règles ne font notamment pas obstacle à la possibilité pour l'administration de supprimer pour l'avenir un avantage illégalement accordé (cour administrative d'appel de Marseille, arrêt n° 19MA01468 du 4 mai 2021). 
 9. En l'espèce, le versement chaque mois, au bénéfice de M. A, jusqu'au 31 décembre 2013, de cette " indemnisation logement " d'un montant de 300 euros révèle une décision créatrice de droit de lui attribuer cette somme pour le mois concerné, renouvelée à chaque versement. Mais, ainsi qu'il a été dit au point 6 ci-dessus du présent arrêt, ce versement était dès 2012 dépourvu de base légale et donc illégale. Au demeurant, le maintien de cette " indemnisation logement " à M. A, alors que la réforme du régime des concessions de logement avait été adoptée suite à l'édiction du décret susvisé du 9 mai 2012, lequel a, afin de  garantir un traitement équitable des fonctionnaires, procédé à une refonte des conditions dans lesquelles les concessions de logement peuvent être accordées aux agents de l'Etat et de ses établissements publics en fixant de nouvelles règles relatives à l'attribution et à la gestion des logements de fonction, et en réaffirmant le lien entre l'existence d'astreintes et l'attribution de concessions de logements, aurait porté une atteinte supplémentaire à la légalité ainsi méconnue. Dans ces conditions, l'autorité administrative a pu légalement procéder à la régularisation de la rémunération de l'appelant en mettant fin à son versement à compter du 1er janvier 2014. 
 En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 
 10. La critique développée par M. A, à la page 8 de sa requête, du point 6 du jugement attaqué est confuse et imprécise. Ainsi, elle n'est pas de nature à remettre en cause devant la Cour le rejet, par les premiers juges, de ses conclusions indemnitaires dont, au demeurant et ainsi qu'il a été déjà dit, il avait entendu purement et simplement se désister. 
 11. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué du 9 novembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Lombart, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2023. 
 No 22MA00044