CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 28 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision tacite par laquelle le maire de Réotier s'est opposé à la déclaration préalable qu'il avait déposée le 24 juillet 2018 en vue de refaire et surélever la toiture d'une maison à usage d'habitation située dans cette commune. 
 Par un jugement n° 1810782 du 3 février 2022, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette décision tacite et enjoint à la commune de Réotier de prendre une nouvelle décision sur la déclaration préalable déposée par M. A, dans le délai d'un mois après la notification de ce jugement. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 mars 2022 et le 25 septembre 2023, la commune de Réotier, représentée par Me Neveu, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 février 2022 ; 
 2°) de rejeter la demande de M. A devant le tribunal administratif de Marseille ; 
 3°) de mettre à la charge de M. A la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la demande de pièce portant sur le formulaire permettant l'examen du projet en CDNPS sur le fondement de l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme était légale dès lors que la commune de Réotier constitue une commune de montagne et que le terrain d'assiette se situe au sein de parcelles affectées au pâturage ; 
 - l'opposition à la déclaration préalable en litige aurait pu être fondée sur les dispositions combinées des articles R. 111-17 et R. 111-18 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 juillet 2023 et le 5 octobre 2023, M. A, représenté par Me Hachem, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Réotier de lui délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune de Réotier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les moyens soulevés par la commune de Réotier ne sont pas fondés ; 
 - la demande de pièces complémentaires n'a pas été prise par une autorité compétente ; 
 - la demande relative au plan de coupe n'est pas fondée au regard de la combinaison des articles R. 431-36 et R. 431-10 du code de l'urbanisme. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation présentées par M. A en première instance, le silence gardé par le maire sur sa déclaration préalable pouvant être regardé, en application des principes dégagées par la jurisprudence du Conseil d'Etat des 9 décembre 2022 et 24 octobre 2023 (n° 454521 et n° 462511), comme ayant faire naître une décision tacite de non-opposition et non une décision tacite d'opposition. 
 Des observations, enregistrées le 8 décembre 2023, ont été présentées pour M. A en réponse à cette communication. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, 
 - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Seisson, représentant la commune de Réotier, et de Me Hachem, représentant M. A. 
 Une note en délibéré présentée pour M. A a été enregistrée le 15 décembre 2023. 
 Une note en délibéré présentée pour la commune de Réotier a été enregistrée le 22 décembre 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A a déposé, auprès des services de la commune de Réotier, une déclaration préalable de travaux reçue le 24 juillet 2018 et portant sur la réfection et la surélévation de la toiture, emportant création d'une surface de plancher supplémentaire de 13,15 m² ainsi que la création de fenêtres de toit, de la maison dont il est propriétaire indivis sur un terrain situé lieu-dit C et cadastré section F n° 1434. Il a demandé au tribunal administratif de Marseille l'annulation de la décision tacite d'opposition à cette déclaration préalable qui, selon lui, serait née, en application de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, de son refus de satisfaire à l'ensemble de la demande de pièces complémentaires qui lui a été adressée par le maire de la commune le 2 août 2018. La commune de Réotier relève appel du jugement du 3 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé cette décision tacite d'opposition et lui a enjoint de prendre une nouvelle décision sur la déclaration préalable déposée par M. A. Ce dernier demande, quant à lui, par la voie de l'appel incident, à la Cour d'enjoindre au maire de la commune de Réotier de lui délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. 
 Sur la décision contestée : 
 2. Aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III, le silence gardé par l'autorité compétente vaut () décision de non-opposition à la déclaration préalable ".  
 3. D'une part, s'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, prévoit que : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-22 du même code prévoit que : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 431-36 de ce code précise que : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / d) Le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux b et g de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. () / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". L'article R. 423-38 de ce code dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception (), indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Enfin, aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".  
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction est déterminé dans les conditions suivantes : / a) Un délai de droit commun est défini par la sous-section 2 ci-dessous. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous (soit aux articles R. 423-24 à R. 423-33). La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ()". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 423-25 : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est majoré de deux mois : / a) Lorsqu'il y a lieu de consulter une commission départementale ou régionale ; () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction d'une déclaration préalable, naît une décision tacite de non-opposition. En application de ces dispositions, une demande, en principe illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, ne peut faire obstacle à la naissance d'une telle décision de non-opposition à l'expiration du délai d'instruction. Ce délai d'instruction est, quant à lui, régulièrement prorogé par une information en ce sens dûment notifiée au demandeur avant l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme et motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33, sans que le bien-fondé de cette prolongation ne puisse être utilement contestée, à condition, toutefois, que l'autorité compétente établisse qu'elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d'instruction.  
 6. Par lettre du 2 août 2018, le maire de Réotier a, d'une part, informé M. A que le délai d'instruction de sa déclaration était porté à trois mois en application du a) de l'article R. 423-25 du code de l'urbanisme, au motif que le projet nécessitait l'accord du préfet et la consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), et, d'autre part, lui a notamment demandé de compléter la déclaration préalable, dans le délai de 3 mois, par le formulaire prévu pour l'examen par cette commission. La production d'un formulaire destiné à l'examen du dossier par la CDNPS n'est pas au nombre des pièces et informations exigibles en application demande de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme et des dispositions auxquels il renvoie. Par suite, cette demande ne pouvait être de nature à faire obstacle à la naissance d'une déclaration de non-opposition tacite. En outre, dès lors que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites n'a pas effectivement été consultée, le délai d'instruction ne peut davantage être regardé comme ayant été régulièrement prorogé. Il en résulte que M. A était titulaire d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable à l'issue du délai d'instruction de droit commun d'un mois, à compter de la réception par le service instructeur, le 11 septembre 2018, d'au moins l'une des deux autres pièces dont il ne conteste pas qu'elle lui avait été légalement demandée et qu'il a produite, soit le 11 octobre 2018. M. A n'était, en conséquence, pas recevable à demander au tribunal administratif, par une requête enregistrée le 22 décembre 2018, l'annulation d'une décision tacite d'opposition opposée à sa déclaration préalable, le silence gardé par le maire de la commune sur cette déclaration n'ayant pas, dans les circonstances ainsi décrites, donné naissance à une telle décision.  
 7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens invoqués par la commune de Réotier, que le jugement du 3 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé une décision tacite d'opposition inexistante doit être annulé et les conclusions de M. A présentées, à cet effet, devant le tribunal administratif doivent, par la voie de l'évocation, être rejetées comme irrecevables.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 8. D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".  
 9. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas () de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande () du déclarant () ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 424-17 du même code : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. () / Les dispositions du présent article sont applicables à la décision de non-opposition à une déclaration préalable lorsque cette déclaration porte sur une opération comportant des travaux ". 
 10. Ainsi qu'il a été dit au point 6, M. A était titulaire, le 11 octobre 2018, d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable. L'arrêté d'opposition du 25 février 2022 qui a été pris par le maire de la commune de Réotier en exécution de l'article 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 février 2022 et qui a été déféré par M. A au même tribunal administratif, se trouve ainsi privé de base légale par l'effet de l'annulation de ce jugement. L'arrêté du 25 février 2022 ne saurait donc avoir légalement retiré cette décision tacite. Par ailleurs, M. A devant être regardé ayant été tenu dans l'ignorance légitime de cette décision tacite de non-opposition tant par le maire de la commune qui, à deux reprises, les 2 août et 12 octobre 2018, lui a fait connaître qu'à défaut pour lui de produire les pièces complémentaires qui lui étaient demandés, dont le formulaire prévu pour l'examen par la CDNPS, sa déclaration ferait l'objet d'une décision tacite d'opposition, que par l'état de la jurisprudence qui, antérieurement au revirement consécutif à l'arrêt du Conseil d'Etat n° 454521 du 9 décembre 2022, ne reconnaissait pas que l'illégalité d'une demande de l'administration tendant à la production d'une pièce complémentaire non requise puisse avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'une décision implicite de non-opposition, la caducité prévue par l'article R. 424-17 ne saurait davantage lui être opposée.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que l'exécution du présent arrêt, lequel constate l'existence d'une décision tacite de non-opposition, implique nécessairement, par l'effet de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, qu'il soit délivré à M. A, non pas un arrêté de non-opposition comme il le demande, mais le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Il y a donc lieu, et quand bien même les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A en première instance sont rejetées comme irrecevables, d'adresser une injonction en ce sens au maire de la commune de Réotier en lui impartissant pour s'exécuter un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il y ait lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette mesure d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas, pour l'essentiel, la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Réotier demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Réotier une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 février 2022 est annulé. 
 Article 2 : Les conclusions de M. A présentées devant le tribunal administratif tendant à l'annulation d'une décision tacite d'opposition sont rejetées comme irrecevables.  
 Article 3 : Il est enjoint au maire de Réotier de délivrer à M. A un certificat de non-opposition tacite à sa déclaration préalable dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 4 : La commune de Réotier versera à M. A la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Les conclusions de la commune de Réotier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Réotier et à M. B A. 
 Délibéré après l'audience du 14 décembre 2023, où siégeaient : 
 - Mme Helmlinger, présidente, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, 
 - M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 décembre 2023.nb