CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 2 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 12 avril 2019 par lequel le maire de Mandelieu-la-Napoule a refusé de lui accorder un permis de construire quatre maisons individuelles sur la parcelle cadastrée section AA n° 194 et de condamner la commune de Mandelieu-la-Napoule à lui verser la somme de 5 750 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison de l'illégalité des arrêtés de refus successifs et de la volonté de nuire de la commune alléguée.  
 Par un jugement n° 1902817 du 27 avril 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 juin 2022, les 13 et 25 mars 2024, M. B, représenté par Me Voisin-Moncho, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 27 avril 2022 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 12 avril 2019 ; 
 3°) d'enjoindre au maire de Mandelieu-la-Napoule de lui délivrer le permis de construire sollicité dès la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 4°) de déclarer la commune de Mandelieu-la-Napoule responsable du préjudice qu'il estime avoir subi en raison de l'illégalité des arrêtés de refus successifs et de la volonté de nuire de la commune ; 
 5°) de condamner la commune de Mandelieu-la-Napoule à lui verser la somme de 5 750 000 euros et subsidiairement d'ordonner avant-dire-droit une mesure d'expertise afin d'évaluer les préjudices résultant des fautes commises par la commune de Mandelieu-la-Napoule ; 
 6°) de mettre à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule la somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué du 12 avril 2019 méconnaît l'autorité de la chose jugée par l'arrêt de la Cour du 27 janvier 2011 ; 
 - le motif de refus fondé sur les incohérences du dossier de la demande de permis est illégal ; 
 - le projet constitue une extension de l'urbanisation conforme aux prévisions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce ; 
 - l'illégalité des arrêtés de refus successifs et de la volonté de nuire de la commune sont à l'origine d'une perte financière et d'un préjudice de jouissance. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 4 et 15 mars 2024, la commune de Mandelieu-la-Napoule, représentée par Me Phelip, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les conclusions indemnitaires présentées par M. B sont irrecevables ; la Cour a rejeté par un arrêt irrévocable du 27 octobre 2022 une demande ayant le même objet ; cette irrecevabilité n'a pu être régularisée par une demande d'indemnité postérieure au jugement attaqué : 
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, 
 - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Moncho représentant M. B, et de Me Kaïssis, représentant la commune de Mandelieu-la-Napoule. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 12 avril 2019 par laquelle le maire de Mandelieu-la-Napoule a refusé de lui accorder un permis de construire quatre maisons individuelles sur la parcelle cadastrée section AA n° 194 et de condamner la commune de Mandelieu-la-Napoule à lui verser la somme de 5 750 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison de l'illégalité des arrêtés de refus successifs et de la volonté de nuire de la commune alléguée. Il relève appel du jugement du 27 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 2. M. B a déposé, le 16 septembre 2003, une demande de certificat d'urbanisme opérationnel en vue de la réalisation d'une opération consistant en l'édification de trois maisons individuelles sur une parcelle cadastrée section AA n° 194 située chemin de la Verrerie sur le territoire de la commune de Mandelieu-la-Napoule. Le 7 novembre 2003, le maire de Mandelieu-la-Napoule lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif. Le 7 juillet 2005, M. B a déposé une demande de permis de construire en vue de l'édification de quatre maisons individuelles sur ce même terrain. Par un arrêté du 26 décembre 2005, le maire de Mandelieu-la-Napoule a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par un jugement du 19 juin 2008, le tribunal administratif de Nice a notamment rejeté les demandes de M. B tendant à l'annulation de ce certificat d'urbanisme négatif et de ce refus de permis de construire. Ce jugement a toutefois été annulé par un arrêt n° 08MA04105 de la cour administrative d'appel de Marseille du 27 janvier 2011 annulant, au fond, ces deux décisions d'urbanisme négatives et enjoignant au maire de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire. A la suite de la décision n° 348113 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, du 1er août 2012 confirmant cet arrêt, le maire de Mandelieu-la-Napoule a de nouveau refusé de délivrer le permis sollicité par M. B par un arrêté du 3 décembre 2012. Ce dernier arrêté a été annulé, au fond, par un arrêt n° 16MA03645 du 8 novembre 2018 de la cour administrative d'appel de Marseille, annulant partiellement le jugement n° 1300053 du tribunal administratif de Nice du 30 juin 2016 et enjoignant au maire de Mandelieu-la-Napoule de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire déposée le 7 juillet 2005. Antérieurement à cet arrêt du 8 novembre 2018, M. B a saisi le maire de Mandelieu-la-Napoule d'une demande indemnitaire préalable afin d'obtenir réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des illégalités fautives commises. Sa demande préalable ayant été expressément rejetée le 29 mars 2017, M. B a recherché la responsabilité de la commune de Mandelieu-la-Napoule devant le tribunal administratif de Nice. Par un jugement du 18 mars 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 20MA01596 du 27 octobre 2022, la Cour a rejeté l'appel de l'intéressé contre ce jugement. 
 3. D'une part, il ressort des motifs de l'arrêt du 27 octobre 2022 cité au point précédent que la demande d'indemnité présentée par M. B, chiffrée à 5 750 000 euros, était fondée sur les fautes commises par la commune de Mandelieu-la-Napoule résultant de l'édiction répétée des décisions d'urbanisme illégales citées au même point, révélant selon lui une volonté de lui nuire, et tendait à la réparation de la perte de bénéfices découlant de l'impossibilité de réaliser l'opération immobilière projetée et de la perte de valeur vénale de sa parcelle. Il ressort des termes de ses écritures en première instance et en appel que les conclusions indemnitaires qu'il a présentées dans la présente instance, également chiffrées à 5 750 000 euros correspondaient à cette même demande et que c'est pour cette raison qu'il a exposé qu'il n'était pas tenu de présenter une nouvelle demande d'indemnité. Ces conclusions ne peuvent donc qu'être rejetées en tant qu'elles sont fondées sur l'édiction des décisions du maire antérieures à l'arrêté du 12 avril 2019, eu égard à l'autorité de la chose jugée acquise par l'arrêt du 27 octobre 2022. 
 4. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable au litige : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Lorsqu'un requérant a introduit devant le juge administratif un contentieux indemnitaire à une date où il n'avait présenté aucune demande en ce sens devant l'administration et qu'il forme, postérieurement à l'introduction de son recours juridictionnel, une demande auprès de l'administration sur laquelle le silence gardé par celle-ci fait naître une décision implicite de rejet avant que le juge de première instance ne statue, cette décision lie le contentieux. La demande indemnitaire est recevable, que le requérant ait ou non présenté des conclusions additionnelles explicites contre cette décision, et alors même que le mémoire en défense de l'administration aurait opposé à titre principal l'irrecevabilité faute de décision préalable, cette dernière circonstance faisant seulement obstacle à ce que la décision liant le contentieux naisse de ce mémoire lui-même. 
 5. Le requérant n'a pas présenté de nouvelle demande d'indemnité fondée sur l'illégalité de l'arrêté du 12 avril 2019, avant que le tribunal administratif de Nice n'ait, par le jugement attaqué, statué sur sa demande. La présentation d'une telle demande en appel n'a pu régulariser l'irrecevabilité de ses conclusions indemnitaires dans cette mesure.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 6. Pour refuser à M. B de lui délivrer le permis de construire demandé, le maire de Mandelieu-la-Napoule s'est fondé sur la méconnaissance par le projet des dispositions d'urbanisme propres au littoral, prévue tant par le code de l'urbanisme que par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes, d'autres dispositions du code de l'urbanisme et du règlement du plan d'occupation des sols communal ainsi que sur la composition du dossier de la demande de permis qui présentait pas des incohérences ne permettant pas de vérifier la conformité du projet à certaines dispositions de ce règlement. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a estimé que plusieurs de ces motifs étaient entachés d'illégalité. Il a cependant estimé, d'une part, au point 10 de ce jugement, que le projet, qui constituait une extension de l'urbanisation qui n'était pas en continuité avec les agglomérations et villages existants, et qui ne constituait pas un hameau nouveaux intégré à l'environnement au sens de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige, méconnaissait ces dispositions. Il a relevé d'autre part, au point 25 du jugement, que les incohérences du dossier de la demande de permis de construire étaient avérées dans la mesure où " les cotes altimétriques des égouts du toit de l'ensemble des villas ne sont pas identiques entre les plans des façades et ceux des toitures, que le tracé du terrain au pied de la façade Est de la villa n° 2 n'est pas réaliste et que l'intersection entre les façades Nord et Ouest de la villa n° 3 n'est pas représentée de la même manière entre les plans de façade et le plan de masse ". 
 7. Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ". 
 8. Il résulte des dispositions mentionnées au point 5 que, lorsqu'un refus de permis de construire ou une décision d'opposition à une déclaration préalable a été annulé par un jugement ou un arrêt et que le pétitionnaire a confirmé sa demande ou sa déclaration dans le délai de six mois suivant la notification de cette décision juridictionnelle d'annulation, l'autorité administrative compétente ne peut rejeter la demande de permis, opposer un sursis à statuer, s'opposer à la déclaration préalable dont elle se trouve ainsi ressaisie ou assortir sa décision de prescriptions spéciales en se fondant sur des dispositions d'urbanisme postérieures à la date du refus ou de l'opposition annulé. Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de réexaminer cette demande, ces conclusions aux fins d'injonction du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Par suite, la condition posée par l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme imposant que la demande ou déclaration soit confirmée dans les 6 mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire doit être regardée comme remplie lorsque la juridiction enjoint à l'autorité administrative de réexaminer la demande présentée par le requérant. 
 9. Par son arrêt du 8 novembre 2018 mentionné au point 2, la Cour a annulé le jugement du tribunal administratif ainsi que l'arrêté du 3 décembre 2012 refusant le permis de construire demandé par le requérant et a enjoint au maire de réexaminer la demande de ce dernier sur le fondement de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme. Le motif retenu par le maire dans l'arrêté attaqué du 12 avril 2019 reposant sur les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme n'est pas fondé sur des dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée du 3 décembre 2012. Il ne méconnaît pas l'autorité de la chose jugée par l'arrêt de la Cour du 27 janvier 2011 cité au point 2. En effet, si cet arrêté a annulé l'arrêté du maire de Mandelieu-la-Napoule du 26 décembre 2005 refusant de délivrer au requérant un permis de construire pour la même demande, cet arrêté était fondé sur des motifs différents de l'arrêté du 12 avril 2019, à savoir l'insuffisance de la desserte du terrain d'assiette, l'atteinte portée au site du Vallon de Vernède et la méconnaissance de l'article 2.3.2.2. du plan de prévention des risques incendies de forêt de la commune de Mandelieu la Napoule. 
 10. Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la décision attaquée en vertu de l'article L. 600-2 du même code : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / () ".  
 11. En adoptant le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral. Un permis ne peut être délivré sur le fondement des dispositions du premier alinéa du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme pour la réalisation d'une construction qui n'est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants qu'à la condition que le projet soit conforme à la destination d'une zone délimitée par le document local d'urbanisme, dans laquelle celui-ci prévoit la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales. 
 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet porte sur la construction de quatre maisons individuelles, emportant création d'une surface de plancher de 712 m². La parcelle cadastrée section AA n° 194 qui en constitue l'assiette est située sur les hauteurs de la commune de Mandelieu-la-Napoule, jouxtant un secteur boisé resté à l'état naturel au nord et qui la sépare également du secteur urbanisé de la ZAC du domaine de Bellevue à l'ouest. Si la pointe sud de cette parcelle est assez proche des villas qui composent le lotissement de la Venède au sud-est, lequel prolonge l'urbanisation de la commune, elle en est pour autant séparée par le boisement et le relief qui la place en position dominante par rapport à ce secteur distinct, les constructions prévues par le projet étant en outre implantées plus au nord. Dans ces conditions, ces dernières constituent une extension de l'urbanisation qui n'est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants. 
 13. D'autre part, la parcelle cadastrée section AA n° 194 était classée au plan d'occupation des sols de la commune, applicable en l'espèce, en secteur INAa correspondant aux quartiers de Gavelier et de la Venède, compris dans la zone INA définie comme une zone d'urbanisation future dite à " caractère alternatif " qui est destinée à être urbanisée à l'occasion de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction compatibles avec un aménagement cohérent de la zone. Le règlement y admet les constructions à usage d'habitation, à conditions d'être réalisées sur un terrain dont la superficie est au moins égale à 5 000 m². En revanche, il ne limite pas l'extension de l'urbanisation dans son ampleur et ne comporte pas davantage de dispositions assurant son intégration à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales. Par suite, M. B ne peut utilement soutenir que le projet emporte création d'un hameau nouveau intégré à l'environnement qui ne serait pas soumis à la règle de continuité fixée à l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. 
 14. Il résulte de l'instruction que le maire de Mandelieu-la-Napoule aurait pris la même décision s'il avait retenu le seul motif reposant sur les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'ordonner une mesure d'expertise, M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune du Mandelieu-la-Napoule et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera à la commune Mandelieu-la-Napoule une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de Mandelieu-la-Napoule. 
 Délibéré après l'audience du 18 avril 2024, où siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, 
 - M. Angéniol, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2024.nb