CAA13 · 7ème chambre - formation à 3 — 8 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France (SPPEF) dite association Sites et Monuments et l'association locale " Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau " ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté inter-préfectoral du 24 mars 2020 portant autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime, le long du littoral de la commune de Hyères-les-Palmiers dans la passe de Bagaud pour la création d'une zone de mouillage et d'équipements légers (ZMEL), ensemble l'arrêté de police subséquent réglementant la zone. 
 Par un jugement n° 2002259 du 12 juillet 2022, le tribunal administratif de Toulon a, à l'article 1er, donné acte du désistement de l'association locale " Les ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à La Crau " et à l'article 2, rejeté la requête de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 12 septembre 2022, 1er septembre et 20 octobre 2023, sous le n° 22MA02461, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France dite association Sites et Monuments et l'association locale " Les Ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à la Crau " (ALMCV La Crau), représentées par Me Jean-Meire, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 juillet 2022 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 24 mars 2020 ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - elles ont intérêt à agir contre l'arrêté contesté ;  
 - il méconnaît les dispositions des articles L. 2122-1-4 et L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques en l'absence de publicité et de mise en concurrence ;  
 - l'arrêté contesté viole les articles L. 2124-5 et R. 2124-42 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que la demande devait être transmise à la métropole Toulon Provence Méditerranée ; 
 - le dossier d'enquête publique est insuffisant dès lors que la demande d'autorisation est très insuffisante et l'évaluation des incidences du projet au regard de l'atteinte aux sites Natura 2000 est également lacunaire ; 
 - l'arrêté contesté viole l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques en fixant une durée de 15 ans ; 
 - il est contraire à la règlementation des espaces remarquables prévus aux articles L. 121-24 et R. 121-5 du code de l'urbanisme ;  
 - le ministre ne démontre pas que cette ZMEL serait nécessaire à la gestion ou à l'ouverture au public de cet espace remarquable ; 
 - le décret n° 2019-482 du 11 mai 2019 est illégal en tant qu'il a créé un article R. 121-5 6° du code de l'urbanisme dont la rédaction est générale et imprécise méconnaît l'objectif fixé par le législateur tenant à ce que la liste des aménagements légers soit fixée exhaustivement. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 juillet et 29 septembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir ; 
 - les moyens soulevés par la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 2019-482 du 21 mai 2019 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Marchessaux, 
 - et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 18 janvier 2017, le parc national de Port-Cros a demandé l'autorisation d'occuper temporairement le domaine public maritime en vue de la création d'une zone de mouillage et d'équipements légers (ZMEL) dans la passe de Bagaud. Une demande d'examen au cas par cas a été déposée le 11 janvier 2018. Par une décision du 6 février 2018, l'autorité environnementale a décidé de ne pas soumettre à évaluation environnementale la création de cette ZMEL. Cette demande d'autorisation d'occupation temporaire (AOT) du domaine public maritime a été soumise à enquête publique du 12 novembre 2018 au 14 décembre 2018. Par arrêté inter-préfectoral du 24 mars 2020, le préfet maritime de la Méditerranée et le préfet du Var ont accordé au parc national de Port-Cros l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime, le long du littoral de la commune de Hyères dans la passe de Bagaud, pour la création de cette ZMEL. La société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre relèvent appel du jugement du 12 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 mars 2020. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 En ce qui concerne l'absence de publicité et de mise en concurrence : 
 2. Aux termes de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester ". L'article L. 2122-1-3 du même code dispose que : " L'article L. 2122-1-1 n'est pas non plus applicable lorsque l'organisation de la procédure qu'il prévoit s'avère impossible ou non justifiée. L'autorité compétente peut ainsi délivrer le titre à l'amiable, notamment dans les cas suivants : () / 2° Lorsque le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l'autorité compétente ou à une personne privée sur les activités de laquelle l'autorité compétente est en mesure d'exercer un contrôle étroit ; () ". Selon l'article L. 2122-1-4 du code précité : " Lorsque la délivrance du titre mentionné à l'article L. 2122-1 intervient à la suite d'une manifestation d'intérêt spontanée, l'autorité compétente doit s'assurer au préalable par une publicité suffisante, de l'absence de toute autre manifestation d'intérêt concurrente. ". 
 3. La ZMEL ayant été créée dans le but principal de préserver les fonds marins, il ne ressort pas des pièces du dossier que le parc national de Port-Cros occuperait ou utiliserait le domaine public en vue d'une exploitation économique au sens de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques mentionné au point 2, d'autant qu'il ressort des conditions générales d'utilisation de la ZMEL de Bagaud que l'utilisation des dispositifs d'amarrage en journée (8h00 à 18h00) est gratuite avec placement libre, seule l'utilisation des dispositifs d'amarrage la nuit (18h00 à 8h00) étant payant sur réservation et que la présence d'un navire au sein de la ZMEL est limitée à cinq nuits consécutives, cette tarification étant fixée à 17,40 euros pour une nuit, 34,80 euros pour deux nuits, 69,60 euros pour trois nuits, 139,20 euros pour quatre nuits et 278,40 euros pour cinq nuits pour un navire de 10 M. A tout état de cause, l'autorité compétente pouvait délivrer à titre amiable l'autorisation sollicitée en application du 2° de l'article L. 2122-1-3 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que le parc national de Port-Cros est un établissement public à caractère administratif placé sous tutelle de l'Etat et soumis à sa surveillance directe. La circonstance que l'article 8 de l'arrêté contesté prévoirait, avec l'accord préalable du préfet du Var, la possibilité de sous-traiter à un tiers l'exploitation de la ZMEL est sans incidence. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2122-1-1 et L. 2122-1-4 du code général de la propriété des personnes publiques doit être écarté.  
 En ce qui concerne l'absence de consultation de la métropole Toulon Provence Méditerranée :  
 4. Aux termes de l'article L. 2124-5 du code général de la propriété des personnes publiques : " Des autorisations d'occupation temporaire du domaine public peuvent être accordées à des personnes publiques ou privées pour l'aménagement, l'organisation et la gestion de zones de mouillages et d'équipement léger lorsque les travaux et équipement réalisés ne sont pas de nature à entraîner l'affectation irréversible du site. / Ces autorisations sont accordées par priorité aux communes ou groupements de communes ou après leur avis si elles renoncent à leur priorité ". L'article R. 2124-42 du même code dispose dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté que : " Lorsqu'une commune ou un groupement de communes compétent sur le territoire desquels l'implantation est prévue le demandent, l'autorisation leur est accordée par priorité. Ils déposent leur demande selon les modalités prévues à l'article R. 2124-41. () ". L'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicables à la date de l'arrêté contesté précise que : " I. - La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : / () 6° En matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : / () j) Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement ; / k) Autorité concessionnaire de l'Etat pour les plages, dans les conditions prévues à l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques ". 
 5. Il ne ressort pas des dispositions de l'article L. 5217-2 du code général de la propriété des personnes publiques que la métropole Toulon Provence Méditerranée avait compétence pour l'aménagement, l'organisation et la gestion de zones de mouillages. Par ailleurs, si les associations requérantes produisent une page web récente du site internet de la métropole Toulon Provence Méditerranée, ce document n'établit pas que cette compétence aurait été transférée par les communes à la métropole à la date de l'arrêté en litige. D'ailleurs, s'il ressort de cette page que la métropole participe au financement des mouillages écologiques, celui-ci mentionne bien que " Fort de ce patrimoine et du désir de le faire partager, les douze communes de TPM ont souhaité intégrer en 2004 le programme européen FEDER du nom de SUBMED dont l'objet est de valoriser les activités subaquatiques tout en protégeant l'environnement marin () ". Ainsi, cette compétence appartient aux communes membres de la métropole. D'ailleurs, la commune de Hyères a mis en place, sur son territoire, une zone de mouillage et d'équipements légers (ZMEL) au sud et à l'est du port Saint-Pierre et a renoncé à son droit de priorité par un courrier du 23 octobre 2017. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le parc national de Port-Cros devait transmettre sa demande à la métropole Toulon Provence Méditerranée. 
 En ce qui concerne le dossier soumis à l'enquête publique :  
 6. Aux termes de l'article R. 2124-41 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " La demande d'autorisation, adressée au préfet, est accompagnée d'un rapport de présentation, d'un devis des dépenses envisagées, d'une notice descriptive des installations prévues, d'un plan de situation et d'un plan de détail de la zone faisant ressortir l'organisation des dispositifs des mouillages ainsi que des installations et des équipements légers annexes au mouillage. / Le rapport de présentation indique les modalités de prise en compte de la vocation et des activités de la zone concernée et des terrains avoisinants, des impératifs de sécurité des personnes et des biens notamment du point de vue de la navigation, des conditions de préservation des sites et paysages du littoral et des milieux naturels aquatiques ainsi que des contraintes relatives à l'écoulement et à la qualité des eaux. ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier de la demande de création de la ZMEL, que cette zone a pour objet de restreindre les possibilités de stationnement des plaisanciers en limitant à 68 le nombre de postes d'amarrage dont 8 seulement sont maintenus à l'année alors qu'il ressort d'une étude de fréquentation réalisée en 2014, 2015 et 2017 que l'affluence sur la zone peut osciller entre 80 et 110 navires par jour durant l'été 2017, le pic de fréquentation pouvait atteindre plus de 200 navires sur une journée. Ainsi, le projet en litige ne procède pas au doublement de l'offre de mouillage. Par ailleurs, le rapport de présentation de ce projet mentionne qu'il permet de développer des modes d'ancrages écologiques respectueux des conditions et ressources naturelles des fonds marins qui seront installés sur des zones écologiquement sensibles, avec un procédé garantissant le minimum d'impact lors de l'installation, de l'exploitation et de la suppression des dispositifs. Des plongées de reconnaissance préalables aux travaux favoriseront la prise en compte des biocénoses. Cette installation aura une emprise sur le fond sous-marin la plus réduite possible eu égard aux conditions de sécurité et légèrement décollée du fond afin de ne pas nuire à la croissance normale de la posidonie. Les dispositifs d'amarrage seront installés sur site du 15 avril au 15 octobre avec une période de pose de 15 jours du 1er au 15 avril et une période de dépose du 15 au 30 octobre. En dehors de cette période, l'interdiction du mouillage dans la passe de Bagaud sera maintenue par arrêté préfectoral. Ainsi, ce projet de ZMEL a vocation à répondre aux objectifs de protection du milieu marin et de conservation des fonds marins patrimoniaux, en particulier les herbiers de posidonies et grandes nacres, d'amélioration de la gestion des usages, en restreignant le nombre d'amarrages, et de la sécurité de la navigation, comme l'a estimé l'autorité environnementale dans sa décision du 6 février 2018 laquelle a dispensé le projet d'évaluation environnementale. En outre, le commissaire enquêteur a considéré que le dossier était complet, qu'il contenait les garanties techniques et technologiques adaptées à la future création de la ZMEL et que l'ensemble des dispositions prises permettraient, pendant la période estivale, de favoriser la qualité de vie de l'île de Port-Cros tout en préservant les fonds marins patrimoniaux et les écosystèmes. Il a ainsi émis un avis favorable au projet. Enfin, les associations requérantes ne précisent pas en quoi l'évaluation des incidences du projet au regard de l'atteinte aux sites Natura 2000 serait lacunaire alors que ce document de 221 pages analyse avec une précision suffisante le milieu physique, l'état des richesses biologiques constituées par les habitats et les espèces d'intérêt communautaire, ainsi que les espèces animales et végétales patrimoniales, les menaces sur le patrimoine biologique et paysager telles que la pollution les incendies et celles liées à la fréquentation. Par suite, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre ne sont pas fondées à soutenir que le dossier de demande soumis à l'enquête publique serait insuffisant concernant l'incidence du projet sur l'environnement ni que l'évaluation des incidences du projet au regard de l'atteinte aux sites Natura 2000 serait lacunaire. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : 
 8. D'une part, aux termes de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. / Lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par la loi ". L'article R. 2124-46 du même code dispose dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté en litige que : " L'autorisation est délivrée à titre précaire et révocable pour une durée maximale de quinze ans. () ". 
 9. D'autre part, l'article 2 de l'arrêté contesté prévoit que l'autorisation d'occupation temporaire est accordée pour une durée de 15 ans et qu'à l'issue de cette période, elle peut être renouvelée sur demande formelle du bénéficiaire six mois au moins avant la date d'échéance. L'article 9 du même arrêté dispose que : " le bénéficiaire est habilité à percevoir des usagers une redevance pour services rendus. () ". Quant aux termes de l'article 12, de l'arrêté précité : " L'autorisation est délivrée à titre précaire et révocable et pourra être retirée, à charge d'indemnité, dans l'intérêt du domaine ou pour des motifs d'intérêt général. Elle peut être également retirée, sans indemnité, en cas d'inexécution des obligations fixées conformément à l'article R. 2124-49 du code général de la propriété des personnes publiques ou par le présent arrêté. () ". 
 10. Ainsi qu'il a été dit au point 3, il ne ressort pas des pièces du dossier que la redevance pour service rendu instituée par l'article 9 de l'arrêté en litige correspondrait à une exploitation économique du parc national de Port-Cros. Par ailleurs, selon le rapport de présentation, le coût estimatif du projet est de 430 000 euros HT. Par suite, la ZMEL ayant été créée dans le but principal de préserver les fonds marins, le titulaire de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime, en l'espèce le parc national de Port-Cros ne recherche pas à effectuer des bénéfices dans le cadre de son exploitation ni même à amortir les investissements réalisés au termes de la durée de l'autorisation fixée à 15 ans, cette durée maximale telle que prévue par l'article R. 2124-46 du code de l'environnement étant nécessaire pour assurer cette préservation qui s'inscrit dans un temps long et ne méconnaît dès lors pas les dispositions de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de la réglementation des espaces remarquables : 
 11. Aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. () ". L'article L. 121-24 du code précité prévoit que : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. () ". L'article L. 121-24 du code précité prévoit que : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. () ". Selon l'article R. 121-4 du même code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : () / 6° Les milieux abritant des concentrations naturelles d'espèces animales ou végétales telles que les herbiers, les frayères, les nourriceries et les gisements naturels de coquillages vivants, ainsi que les espaces délimités pour conserver les espèces en application de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; () ". Aux termes de l'article R. 121-5 dudit code : " Seuls peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : / 1° Lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux, les équipements légers et démontables nécessaires à leur préservation et à leur restauration, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l'accueil ou à l'information du public, les postes d'observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l'hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l'importance de la fréquentation du public ; () / 6° Les équipements d'intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux. / Les aménagements mentionnés aux 1°, 2° et 4° et les réfections et extensions prévues au 3° du présent article doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l'état naturel. ". 
 12. En l'espèce, l'arrêté en litige a pour objet de créer une zone de mouillage et d'équipements légers (ZMEL) d'une capacité globale de 68 postes d'amarrage entraînant une occupation temporaire du domaine public maritime d'une surface d'environ 180 hectares, dans la passe de Bagaud au large de l'Ile de Port-Cros. Ces postes d'amarrage sont équipés de bouées flottantes dotées d'un système d'ancrages écologiques. Ainsi, cette ZMEL ne constitue ni un document ni une décision relative à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols, au sens de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme. Par suite, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre ne peuvent utilement soutenir que cette ZMEL serait contraire à la règlementation des espaces remarquables prévue aux articles L. 121-24 et R. 121-5 du code de l'urbanisme, ni se prévaloir de l'illégalité du décret n° 2019-482 du 11 mai 2019 en tant qu'il a créé un article R. 121-5 6° du code de l'urbanisme dont la rédaction générale et imprécise méconnaîtrait l'objectif du législateur tenant à ce que la liste des aménagements légers soit fixée exhaustivement. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, que la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 mars 2020.  
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autres au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autre est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France dite association Sites et Monuments, à l'association locale " Les Ami(e)s de la Moutonne pour le cadre de vie à la Crau ", au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au parc national de Port-Cros. 
 Copie en sera adressée au préfet du Var et au préfet maritime de la Méditerranée. 
 Délibéré après l'audience du 24 novembre 2023, où siégeaient : 
 - Mme Chenal-Peter, présidente de chambre, 
 - Mme Vincent, présidente assesseure, 
 - Mme Marchessaux, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 décembre 2023. 
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