CAA13 · 5ème chambre - formation à 3 — 26 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Les sociétés Le Polygone et Polygone II ont demandé à la cour administrative d'appel de Marseille d'annuler l'arrêté du 29 avril 2019 par lequel le maire de Montpellier a délivré un permis de construire à la société Odysseum Place de France en tant que ce permis vaut autorisation d'exploitation commerciale, ainsi que la décision du 1er août 2019 rejetant leur recours gracieux.  
 Par un arrêt n° 19MA04432 du 22 mars 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté leur requête.  
 Par une décision n° 452791 du 23 décembre 2022, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 22 mars 2021 et a renvoyé l'affaire à la Cour. 
 Procédure devant la Cour après renvoi : 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 janvier 2023, la société Odysseum Place de France, représentée par Adden avocats, demande à la cour : 
 1°) de rejeter la requête présentée par les sociétés Le Polygone et Polygone II ; 
 2°) de mettre solidairement à leur charge la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du permis de construire en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme est irrecevable en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ;  
 - les moyens soulevés par les sociétés Le Polygone et Polygone II ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 7 avril 2023, les sociétés le Polygone et Polygone II, représentées par Me Courrech, demandent à la Cour : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 29 avril 2019 par lequel le maire de Montpellier a délivré un permis de construire à la société Odysseum Place de France en tant que ce permis vaut autorisation d'exploitation commerciale, ainsi que la décision du 1er août 2019 rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier et de la société Odysseum Place de France la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - l'arrêté du 29 avril 2019 est insuffisamment motivé ; 
 -  il est signé par une autorité incompétente, en l'absence de délégation régulière de signature ; 
 - les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) n'ont pas été régulièrement convoqués ; il n'est pas établi que M. A ou son suppléant aient été régulièrement convoqués ni que les membres de la commission aient effectivement disposé des documents prévus par les dispositions de l'article R. 752-35 du code de commerce dans le délai prévu par ces dispositions ;  
 - le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce ; il aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine dès lors qu'il vient renforcer significativement l'attractivité d'un centre commercial de périphérie au détriment des commerces de centre-ville ; il conduit à la saturation des voies et aménagements existants ; il aura un impact négatif en termes de développement durable.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2023, la commune de Montpellier, représentée par la SELARL ACOCE, demande à la Cour : 
 1°) de rejeter la requête présentée par les sociétés Le Polygone et Polygone II ; 
 2°) de mettre solidairement à leur charge la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du permis de construire en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme est irrecevable en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ;  
 - les moyens soulevés par les SNC le Polygone et Polygone II ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, qui n'ont pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de commerce ;  
 - le code de justice administrative.  
 La présidente de la Cour a désigné Mme Vincent, présidente assesseure de la 5ème chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Balaresque, rapporteure ; 
 - les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public ; 
 - les observations de Me Lo-Casto Porte représentant les sociétés Le Polygone et Polygone II, celles de Me Martinez représentant la commune de Montpellier et celles de Me Gaudon représentant la société Odysseum Place de France.  
 Considérant ce qui suit :   
 1. La société Odysseum Place de France a demandé le 8 août 2018 au maire de Montpellier un permis de construire pour la réhabilitation et l'extension d'un centre commercial. La commission départementale d'aménagement commercial de l'Hérault a rendu un avis favorable sur le projet le 23 octobre 2018. La Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), à l'issue de sa séance du 7 mars 2019, a notamment rejeté le recours présenté par les sociétés Le Polygone et Polygone II et émis un avis favorable au projet de la société Odysseum Place de France. Le maire de Montpellier a délivré le permis de construire demandé par un arrêté du 29 avril 2019. Les sociétés Le Polygone et Polygone II ont formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté que le maire de Montpellier a rejeté par une décision du 1er août 2019. Les sociétés Le Polygone et Polygone II ont demandé à la cour administrative d'appel de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 29 avril 2019 par lequel le maire de Montpellier a délivré un permis de construire à la société Odysseum Place de France en tant que ce permis vaut autorisation d'exploitation commerciale, ainsi que la décision du 1er août 2019 rejetant leur recours gracieux.  
 Par un arrêt n° 19MA04432 du 22 mars 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté leur requête. Par une décision n° 452791 du 23 décembre 2022, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 22 mars 2021 et a renvoyé l'affaire à la Cour. 
 Sur la compétence du signataire de l'acte attaqué :  
 2. Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". 
 3. Aux termes de l'article L. 2131-1 de ce code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. ". En vertu de l'article R. 2122-7 du même code, d'une part, la publication des arrêtés du maire est constatée par une déclaration certifiée de celui-ci, d'autre part, il est tenu dans chaque commune un registre où sont inscrits les dates d'édiction, de publication et de notification de ces arrêtés. La mention " publié " apposée, sous la responsabilité du maire, sur un acte communal fait foi jusqu'à preuve du contraire. 
 4. Par un arrêté du 28 novembre 2017, transmis au contrôle de légalité le même jour et publié au recueil des actes administratifs de la commune de novembre 2017, le maire de Montpellier a donné délégation à Mme C B, adjointe chargée de l'urbanisme, pour signer notamment les permis de construire, y compris lorsque l'autorisation délivrée vaut autorisation au titre d'une autre réglementation. Il ressort des mentions portées sur cet arrêté qu'il a été transmis au contrôle de légalité le 28 novembre 2017 et publié le 29 novembre 2017. En l'absence de tout élément de nature à remettre en cause les mentions portées sur cet arrêté, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, le moyen tiré de ce que le signataire du permis attaqué ne disposait pas d'une délégation de signature exécutoire en vertu de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales doit être écarté comme manquant en fait.  
 Sur la motivation des prescriptions d'urbanisme : 
 5. Le premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme prévoit que " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. " 
 6. En application de ces dispositions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme invoqué par les sociétés Le Polygone et Polygone II à l'appui de leur requête dirigée contre un permis relevant de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale ne peut qu'être écarté comme irrecevable.  
 Sur la régularité de la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial :  
 7. Les articles L. 751-5 et L. 751-6 du code de commerce prévoient que la Commission nationale d'aménagement commercial comprend douze membres, dont un membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, un membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de celle-ci, un membre de l'inspection générale des finances désigné par le chef de ce service, un membre du corps des inspecteurs généraux de l'administration du développement durable désigné par le vice-président du conseil général de l'environnement et du développement durable, quatre personnalités désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d'urbanisme, de développement durable, d'aménagement du territoire ou d'emploi à raison d'une par le président de l'Assemblée nationale, une par le président du Sénat, une par le ministre chargé du commerce et une par le ministre chargé de l'urbanisme et quatre représentants des élus locaux. En application de l'article R. 751-6 du même code, chaque autorité de nomination désigne, en même temps que le membre titulaire, un membre suppléant. Enfin, aux termes de l'article R. 752-35 de ce code : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le 19 février 2019, le secrétaire de la CNAC a adressé aux membres de la commission une convocation pour la réunion du 7 mars suivant, à laquelle était joint l'ordre du jour et sur laquelle il était mentionné que tous les documents visés à l'article R. 752-35 sont disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement de la commission. Les requérantes se bornant à soutenir qu'aucune pièce du dossier ne permet de s'assurer que ces documents auraient effectivement été remis en temps utile aux membres de la commission sans apporter aucun élément de nature à remettre en cause l'exactitude des mentions portées sur la convocation adressée le 19 février 2019, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 752-35 en l'absence de mise à disposition de l'ensemble des documents dans les délais prévus doit être écarté. 
 9. S'il est constant que seuls 11 membres sur les 12 composant la commission ont été convoqués, il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que le douzième membre de cette commission, M. A, personnalité qualifiée désignée par le président du Sénat, a démissionné à l'été 2018, mettant fin à son mandat et à celui de son suppléant en application des dispositions de l'article R. 751-9 du code de commerce et, d'autre part, que la nomination de son successeur, à la suite de sa désignation par le président du Sénat, n'est intervenue que par un décret du 22 mars 2019, publié le 24 mars 2019, soit postérieurement à la réunion de la commission. Dans ces conditions, l'absence de convocation du membre désigné par le président du Sénat, matériellement impossible à la date à laquelle a siégé la commission, ne saurait constituer une irrégularité susceptible d'entacher la légalité de l'avis rendu par cette dernière alors que 8 des autres membres de la commission étant présents, le quorum était atteint. Au surplus, 5 de ces 8 membres ayant émis un avis favorable au projet, l'absence de convocation du membre désigné par le président du Sénat n'est pas susceptible d'avoir exercé en l'espèce une influence sur le sens de l'avis rendu par la CNAC. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie devant la commission doit être écarté dans toutes ses branches.  
 Sur la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce : 
 10. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable : " La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; () ".  
 En ce qui concerne l'objectif d'aménagement du territoire : 
 11. Il ressort des pièces du dossier que le projet bénéficiant de l'autorisation d'exploitation commerciale porte seulement sur la réhabilitation et l'extension de l'ensemble commercial existant et que la principale composante de ce projet est la transformation en surface de vente de la friche d'un ancien bowling et circuit de karting. Il n'entraîne pas la création d'espaces de stationnement supplémentaires. Il conduit, dans sa version examinée par la CNAC, à créer 12 980 mètres carrés de surface de vente et 8 430 mètres carrés de surface de plancher supplémentaires pour une suppression de 1 070 mètres carrés d'espaces de pleine terre non végétalisés, ce qui caractérise une consommation économe de l'espace. 
 12. L'animation de la vie urbaine mentionnée au c) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce n'est pas relative au seul centre-ville d'une agglomération. Le critère prévu par ces dispositions n'implique donc pas qu'un projet soit nécessairement implanté en centre-ville pour être autorisé. Le centre commercial Odysseum est situé dans le quartier du même nom, à proximité d'habitations et d'activités tertiaires, dans une zone identifiée par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Montpellier comme un pôle majeur à développer. Ce même critère n'a pas non plus vocation à protéger de la concurrence les commerces existants, en particulier ceux du centre commercial " Le Polygone ". Si les sociétés requérantes font valoir que le centre-ville de Montpellier a fait l'objet d'un financement du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) et allèguent que le projet de la société pétitionnaire va à l'encontre des buts poursuivis par ce financement, elles n'apportent pas d'éléments factuels de nature à étayer cette affirmation. La simple évocation du taux de vacance commerciale ne peut suffire pour caractériser une atteinte aux commerces du centre-ville, d'autant plus que les chiffres sur lesquels s'appuient les sociétés requérantes sont contredits par l'étude d'impact sur le centre-ville jointe par le pétitionnaire au dossier de demande. Enfin, les effets supposés de l'installation d'un magasin de l'enseigne Primark sur les commerces du centre-ville ne peuvent être tenus pour établis par la seule production d'une note d'un cabinet de conseil et d'articles de presse relatifs à l'attractivité de cette enseigne. 
 13. Les motifs examinés aux points précédents permettent également d'écarter la contestation des sociétés requérantes concernant la localisation du projet et son intégration urbaine sur le fondement du a) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, indépendamment de l'état d'avancement d'autres zones d'aménagement concerté dans les environs du projet. 
 14. S'agissant des transports, la CNAC retient, sans être contestée, que le site bénéficie d'une très bonne desserte par les transports en commun, notamment le tram le reliant au centre-ville de Montpellier, emprunté par 44% de la clientèle, et qu'il est également accessible aux piétons et aux cyclistes. Elle a également estimé, en s'appuyant sur les conclusions de l'étude de trafic produite par le pétitionnaire, que l'augmentation des flux routiers liés au projet d'extension devrait être équilibrée par les réserves de capacité des infrastructures existantes et maintenir une situation de trafic acceptable. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, l'étude de circulation ne retranche pas les flux des infrastructures ludiques fermées à l'origine d'une friche sur laquelle porte une partie du projet. Si les requérantes soulignent, en s'appuyant sur les informations issues de l'étude de trafic produite par le pétitionnaire, les difficultés de circulation existantes sur certains axes à proximité du projet et font valoir en particulier que les réserves de capacité sur le carrefour de l'avenue du Mondial 98 seront de 5% seulement le samedi, il ressort toutefois de l'étude complémentaire produite devant la CNAC par le pétitionnaire que les réserves de capacité sans aménagement de ce carrefour sont de 7% le samedi en heure de pointe et que l'aménagement proposé dans cette étude d'impact permettrait de porter ces réserves de capacité à 19%. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'étude de flux que des difficultés particulières concernant le carrefour n°4 seraient à craindre. Les requérantes n'apportent, en outre, aucun élément technique de nature à remettre utilement en cause les conclusions de l'étude de trafic sur l'absorption des flux automobiles nouveaux par les infrastructures existantes, notamment en ce qui concerne les flux générés par l'installation du magasin sous l'enseigne Primark, dont elles allèguent sans l'établir qu'ils seraient sous-évalués.  
 15. Compte tenu de ces éléments, malgré les difficultés de circulation existantes sur certains axes à proximité du projet dans sa version soumise à la CNAC et alors même que ce dernier ne comprenait pas le réaménagement d'un rond-point recommandé par l'auteur de l'étude de trafic et dont la réalisation a été par la suite décidée par l'aménageur de la ZAC, la CNAC n'a pas inexactement qualifié les faits en considérant que le projet ne portait pas atteinte à l'objectif d'aménagement du territoire. 
 En ce qui concerne l'objectif de développement durable : 
 16. L'ensemble commercial existant est certifié " BREEAM " au niveau " Very good ". Il est connecté au réseau de chaleur et de froid de la ville de Montpellier, alimenté à plus de 50% par des énergies renouvelables. Le projet prévoit d'améliorer de 20% la performance énergétique résultant de la réglementation thermique 2012 pour les bâtiments rénovés, mais pas pour les autres bâtiments du site. Le projet, dans sa version autorisée par la CNAC, entraîne l'imperméabilisation d'une surface de 980 mètres carrés, qui, ainsi que l'a relevé la commission, est faible au regard de l'ampleur du projet. En outre, le projet comporte la création de surfaces végétalisées pour un total de 1 252 mètres carrés ainsi que la revégétalisation d'espaces délaissés pour une surface totale de 1 780 mètres carrés. Si la contribution environnementale du projet est mesurée, celui-ci porte sur l'extension d'un ensemble commercial existant présentant une qualité environnementale satisfaisante. 
 17. Le projet de la société pétitionnaire ne modifie que très peu l'aspect extérieur des bâtiments et améliore la qualité du site, très minéral, par l'aménagement de murs et de toitures végétalisées et la plantation de trente-cinq arbres de haute tige. Le site existant est l'élément structurant de la ZAC du nouveau quartier Odysseum. Il est constant que son environnement est dépourvu de caractéristiques notables. Le projet a été validé par l'architecte urbaniste de la ZAC. L'insertion architecturale et paysagère du projet d'extension est donc satisfaisante.  
 18. S'agissant des nuisances générées par le projet, si les requérantes font valoir qu'elles seraient insuffisamment décrites par le pétitionnaire dans son dossier de demande, il résulte dudit dossier de demande que les diverses nuisances ont été précisément listées et que les solutions prévues pour y remédier ont été mentionnées.    
 19. La CNAC n'a donc pas non plus inexactement qualifié les faits en considérant que le projet ne portait pas atteinte à l'objectif de développement durable. 
 20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du permis de construire délivré le 29 avril 2019 par le maire de Montpellier à la société Odysseum Place de France en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale et de la décision du 1er août 2019 portant rejet du recours gracieux. 
 Sur les frais d'instance :  
 21. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge solidaire des SNC le Polygone et Polygone II le versement de la somme de 1 500 euros chacune à la commune de Montpellier et à la société Odysseum Place de France au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de cet article font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par les sociétés requérantes sur le même fondement.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête des sociétés Le Polygone et Polygone II est rejetée. 
 Article 2 : Les sociétés Le Polygone et Polygone II verseront solidairement à la commune de Montpellier et à la société Odysseum Place de France la somme de 1 500 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux SNC le Polygone et Polygone II, à la commune de Montpellier et à la société Odysseum Place de France, à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 12 juin 2023, où siégeaient : 
 - Mme Vincent, présidente, 
 - Mme Marchessaux, première conseillère, 
 - Mme Balaresque, première conseillère. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2023.