CAA54 · 5ème chambre - formation à 3 — 13 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner le centre communal d'action sociale (CCAS) de Wolfisheim à lui verser la somme de 575 940 euros au titre des rémunérations de toute nature qu'il n'a pas perçues en raison de son éviction illégale, la somme de 200 000 euros en réparation des préjudices qu'il a subis en raison de l'illégalité des mesures prises à son encontre, la somme de 20 000 euros au titre de dommages et intérêts dus en raison du refus de lui octroyer l'aide au retour à l'emploi, la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il aurait subi, faute d'avoir bénéficié d'une couverture sociale, maladie et retraite pendant plusieurs années,  la somme de 40 000 euros en réparation des préjudices découlant de la modification des dates de son arrêt de maladie, la somme de 40 000 euros en réparation des préjudices résultant de la non-exécution des décisions du juge administratif, et la somme de 200 000 euros en réparation des préjudices découlant du harcèlement moral dont il aurait été victime. 
 Par un jugement n° 1907748 du 3 février 2022, le tribunal administratif de Strasbourg a condamné le CCAS de Wolfisheim à verser à M. A la somme de 45 000 euros en réparation du préjudice financier résultant de son éviction illégale,  la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l'illégalité de l'arrêté du 26 février 2014 prononçant à son encontre la sanction disciplinaire d'éviction avec effet au 5 mars 2014, la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l'illégalité de l'arrêté du 2 juin 2014 le plaçant en congés de longue maladie seulement du 18 mars 2013 au 5 mars 2014 et la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l'exécution tardive du jugement rendu le 26 novembre 2015 par le tribunal administratif de Strasbourg. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des pièces, enregistrées les 13 avril 2022 et le 4 octobre 2022, M. A, représenté par Me Kihn, demande à la cour :  
 1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu'il a condamné le CCAS de Wolfisheim à lui verser la somme de 45 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de son éviction illégale et a rejeté sa demande de 200 000 euros au titre de la réparation du préjudice subi du fait du harcèlement moral dont il a été victime ; 
 2°) de condamner le CCAS à lui verser la somme de 225 940 euros au titre des rémunérations de toute nature dont il a été privé et la somme de 200 000 euros au titre des dommages et intérêts dus en raison de l'existence des faits de harcèlement moral ;  
 3°) de mettre à la charge du CCAS de Wolfisheim une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - le CCAS doit être condamné à lui verser la somme de 225 940 euros au titre des traitements, primes et 13ème mois qui lui étaient dus en raison de ses pertes de revenus à la suite de son éviction illégale ; 
 - il n'a commis que des fautes mineures qui ne peuvent conduire à minorer son indemnisation ; 
 - il a subi des faits de harcèlement moral après avoir été placé en congé maladie à compter de l'année 2013 pour lesquels il a subi un préjudice moral évalué à la somme de 200 000 euros.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 2 mars 2023, le CCAS de Wolfisheim, représenté par Me Placidi, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. A la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 93-863 du 18 juin 1993 ; 
 - le décret n° 2004-777 du 29 juillet 2004 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Peton,  
 - les conclusions de Mme Bourguet, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Placidi, avocate du CCAS de Wolfisheim. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A, attaché territorial principal, a été nommé le 1er octobre 2008 dans les fonctions de directeur de la maison de retraite du centre communal d'action sociale (CCAS) de Wolfisheim. A la suite d'une inspection de l'agence régionale de santé ayant mis en évidence certains dysfonctionnements, le président du CCAS a engagé contre M. A une procédure disciplinaire et, alors que le conseil de discipline lui avait, par un avis du 12 novembre 2013, proposé de prononcer la sanction d'exclusion temporaire de service pour une durée de neuf mois, il a, par un arrêté du 26 février 2014, décidé de révoquer M. A à compter du 5 mars 2014. Le tribunal administratif de Strasbourg a annulé cet arrêté par un jugement du 26 novembre 2015, qui a été confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 15 juin 2017. Dans le même temps, M. A a saisi le conseil de discipline de recours qui, par un avis du 9 juillet 2014, a proposé de substituer à la sanction de révocation prononcée par le président du CCAS celle d'exclusion temporaire de fonctions de neuf mois dont trois avec sursis. Saisi par le CCAS de Wolfisheim, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la demande d'annulation de cet avis par un jugement du 22 juin 2017, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 3 octobre 2019. Par un courrier du 12  juin  2019, M. A a adressé au CCAS de Wolfisheim une demande indemnitaire préalable qui a été implicitement rejetée aux fins d'obtenir la somme globale de 730 752 euros au titre des préjudices subis découlant des décisions de supprimer ses primes, de le révoquer, de refuser de lui verser l'aide au retour à l'emploi, de ne lui avoir accordé un congé de longue maladie que jusqu'au 5 mars 2014, de ne pas avoir exécuté les décisions de justice et du fait du harcèlement moral qu'il aurait subi du fait de l'ensemble de ces décisions. Par un jugement du 3 février 2022, le tribunal administratif de Strasbourg a condamné le CCAS de Wolfisheim à verser à M. A la somme de 45 000 euros en réparation du préjudice financier résultant de son éviction illégale,  la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l'illégalité de l'arrêté du 26 février 2014 prononçant à son encontre la sanction disciplinaire d'éviction, avec effet au 5 mars 2014, la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l'illégalité de l'arrêté du 2 juin 2014 le plaçant en congés de longue maladie seulement du 18 mars 2013 au 5 mars 2014 et la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l'exécution tardive du jugement rendu le 26 novembre 2015 par le tribunal administratif de Strasbourg. M. A relève appel de ce jugement en tant qu'il a condamné le CCAS de Wolfisheim à lui verser la somme de 45 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de son éviction illégale et a rejeté sa demande de 200 000 euros au titre de la réparation du préjudice subi du fait du harcèlement moral dont il a été victime. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 En ce qui concerne la réparation de la perte de rémunération résultant de l'éviction illégale : 
 2. D'une part, le tribunal a constaté que l'illégalité de la décision du 26 février 2014 portant révocation de M. A avec effet au 5 mars 2014 constitue une faute de nature à engager la responsabilité du CCAS de Wolfisheim. D'autre part, il a jugé que M. A, qui était placé en congé de longue maladie depuis le 18 mars 2013, avait une chance sérieuse de percevoir son plein traitement du 5 au 17 mars 2014, un demi-traitement du 18 mars 2014 au 17 septembre 2014 puis entre le 18 septembre 2014 et le 30 septembre 2017, à nouveau son plein traitement. Ces constats ne sont pas remis en cause par les parties. 
 3. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l'encontre de l'intéressé, un lien direct de causalité. Pour apprécier à ce titre l'existence d'un lien de causalité entre les préjudices subis par l'agent et l'illégalité commise par l'administration, le juge peut rechercher si, compte tenu des fautes commises par l'agent et de la nature de l'illégalité entachant la sanction, la même sanction, ou une sanction emportant les mêmes effets, aurait pu être légalement prise par l'administration. Le juge n'est, en revanche, jamais tenu, pour apprécier l'existence ou l'étendue des préjudices qui présentent un lien direct de causalité avec l'illégalité de la sanction, de rechercher la sanction qui aurait pu être légalement prise par l'administration. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d'éviction. 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 18 juin 1993, dans sa rédaction alors applicable : " Le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire est maintenu aux fonctionnaires dans les mêmes proportions que le traitement pendant la durée des congés mentionnés aux 1°, 2° et 5° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée susvisée ainsi qu'au 3° de ce même article tant que l'agent n'est pas remplacé dans ses fonctions. ". 
 5. Il résulte de l'instruction que M. A percevait en sa qualité de directeur de la maison de retraite du CCAS de Wolfisheim une nouvelle bonification indiciaire (NBI) de 30 points, soit 119,05 euros par mois. Toutefois, dès lors que l'agent aurait dû être placé en congé de longue de maladie jusqu'au 17 septembre 2014 et qu'il résulte de l'instruction qu'il était alors remplacé dans ses fonctions, la NBI ne saurait être prise en compte pour évaluer le montant de l'indemnité due à l'intéressé s'agissant de la période du 5 mars au 17 septembre 2014. Par ailleurs, si M. A aurait en principe dû reprendre son activité professionnelle à compter du 18 septembre 2014, il n'établit toutefois pas que son état de santé le lui aurait permis, alors notamment qu'il fait valoir dans ses écritures que son état de santé est affecté par sa situation professionnelle. Dans ces conditions, s'agissant de la période du 18 septembre 2014 au 30 septembre 2017, il n'y a pas lieu non plus de prendre en compte la NBI pour évaluer le montant de l'indemnité due au requérant. 
 6. En deuxième lieu, l'indemnité d'exercice des missions de préfecture (IEMP), l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), l'indemnité de difficultés administratives (IDA) propre aux personnels civils de l'Etat et aux agents publics territoriaux en fonction dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle ainsi que l'indemnité représentative de treizième mois présentent une nature, un objet et des conditions de versement, notamment par leur caractère forfaitaire, leur fixité ou leur permanence, qui ne les destinent pas à compenser des frais, charges ou contraintes liées à l'exercice effectif des fonctions et, partant, qui justifient qu'elles soient intégrées au montant du traitement de référence devant être simulé pour le calcul du préjudice de perte de revenus. Par ailleurs, la délibération du conseil d'administration du CCAS de Wolfisheim du 8 avril 2008 prévoit que les agents au grade d'attaché perçoivent mensuellement au prorata de leur temps de travail l'IFTS affectée d'un coefficient pouvant varier de 1 à 8 au regard de la qualité de leur management, de la gestion du relationnel et de l'organisation de 1'établissement et l'IEMP dont le coefficient de variation est compris entre 0,8 et 3 sans expressément exclure du bénéfice de ces indemnités les agents placés en congé de longue maladie. En conséquence, M. A avait une chance sérieuse de percevoir ces indemnités pendant la période durant laquelle il était placé en congé de longue maladie du 5 mars au 17 septembre 2014. 
 7. En troisième lieu, si M. A soutient que des primes ne lui ont pas été versées à hauteur de 5 600 euros, il n'apporte aucun élément probant au soutien de ses allégations. 
 8. En quatrième lieu, M. A soutient qu'une somme de 14 596 euros doit lui être versée en réparation du préjudice subi du fait de la privation de quatre indemnités représentatives de treizième mois calculées sur la base de son traitement mensuel net. Toutefois, la délibération adoptée le 1er juin 2006 par le conseil d'administration du CCAS prévoit que le montant servant à la base de calcul est le traitement indiciaire brut soit en l'espèce 3 107,58 euros. Par ailleurs, il résulte du bulletin de salaire du mois de mars 2019 produit par le CCAS que M. A a perçu la somme de 13 404,29 euros au titre de " prime de fin d'année ". En conséquence, M. A ne peut valablement soutenir avoir perdu de tels revenus. 
 9. En cinquième lieu, M. A soutient que le calcul de la perte de traitement doit prendre en compte des fonctions à temps plein dès lors qu'il n'aurait pas donné son accord à la poursuite de son emploi à temps partiel et porte ainsi la somme qui lui serait due à 225 940 euros. Il est constant qu'au jour de son éviction M. A occupait son emploi à temps partiel. Toutefois, il résulte des dispositions de l'article 18 du décret du 29 juillet 2004 relatif à la mise en œuvre du temps partiel dans la fonction publique territoriale que l'autorisation d'assurer un temps partiel est renouvelée par tacite reconduction. Ainsi, et dès lors que M. A n'allègue pas avoir renoncé à ce bénéfice, il n'est pas fondé à soutenir qu'il aurait dû percevoir un traitement calculé sur la base de fonctions occupées à temps plein. 
 10. Il résulte de tout ce qui a été dit que M. A a droit à une indemnité réparant son préjudice financier correspondant à la différence entre, d'une part, le traitement calculé en fonction de son indice et les indemnités qui en constituent l'accessoire, et, d'autre part, les allocations pour perte d'emploi et les rémunérations provenant des activités qu'il a exercées au cours de la période d'éviction irrégulière, qui s'étend du 5 mars 2014 au 30 septembre 2017.  
 11. Il résulte de l'instruction et notamment du bulletin de salaire du mois de mars 2014 que M. A, travaillant à temps partiel à hauteur de 80 %, percevait un traitement indiciaire mensuel brut de 3 107,58 euros auquel s'ajoutaient une indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) filière administrative, une indemnité d'exercice des missions de préfectures (IEMP), une indemnité de difficultés administratives (IDA), une indemnité de résidence ainsi qu'une nouvelle bonification indiciaire (NBI) de 30 points. Il résulte également de l'instruction que, s'il avait été maintenu dans son emploi, M. A, qui était placé en congé de longue maladie depuis le 18 mars 2013, aurait perçu son plein traitement du 5 au 17 mars 2014, un demi-traitement du 18 mars 2014 au 17 septembre 2014 puis à nouveau son plein traitement entre le 18 septembre 2014 et le 30 septembre 2017. En conséquence, M. A peut être regardé comme ayant perdu une somme de 176 440 euros au titre de ses revenus d'activité. Toutefois, M. A a perçu durant la période d'éviction des aides de retour à l'emploi à raison d'une allocation journalière de 82,29 euros durant 1095 jours soit la somme totale de 90 107, 55 euros. Par suite, la perte de revenus de M. A doit être évaluée à hauteur de 86 333 euros. 
 12. Toutefois, il résulte de l'instruction que si la sanction d'éviction prononcée à l'encontre de M. A a été annulée, les manquements imputables à ce dernier ont justifié une sanction du troisième groupe. A cet égard, la cour administrative d'appel de Nancy a, par un arrêt du 3 octobre 2019, confirmé l'avis du conseil de discipline de recours en date du 9 juillet 2014 proposant de substituer à la sanction de révocation prononcée initialement par le président du CCAS celle d'exclusion temporaire de fonctions de neuf mois dont trois avec sursis. Par conséquent, eu égard aux fautes commises par l'agent, il y a lieu de ramener la somme de 86 333 euros à laquelle M. A pourrait prétendre au titre de son préjudice financier à la somme de 59 900 euros. 
 En ce qui concerne la réparation du préjudice résultant du harcèlement moral :  
 13. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en vigueur à la date de la décision attaquée : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ".  
 14. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 
 15. Pour apprécier si des agissements, dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral, revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé. 
 16. M. A soutient avoir été victime de harcèlement moral à la suite de son placement en congé maladie en mars 2013. Toutefois, les faits à l'origine de la sanction de révocation ont été découverts lors d'une inspection de la maison de retraite par l'agence régionale de santé à la fin de l'année 2012 et ont donné lieu à un rapport définitif daté du 21 mai 2013. Si cette sanction a été annulée en raison de son caractère disproportionné, il a été jugé que les agissements du requérant, de nature fautive, justifiaient une sanction du troisième groupe. Si M. A soutient que le CCAS a répété à son encontre pendant six ans, les mesures ayant porté atteinte à ses droits, sa dignité, sa santé physique et mentale, il n'apporte au soutien de ses allégations aucun élément de fait susceptible de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Par suite, ses conclusions à fin d'indemnisation en réparation de son préjudice moral ne peuvent qu'être rejetées. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a limité le montant de l'indemnisation de son préjudice financier à 45 000 euros. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. D'une part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du CCAS de Wolfisheim une somme au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La somme de 45 000 euros mentionnée à l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Strasbourg n° 1907748 du 3 février 2022 est portée à 59 900 euros.  
 Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg n° 1907748 du 3 février 2022 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. 
 Article 3 :  Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au centre communal d'action sociale de Wolfisheim.  
 Délibéré après l'audience du 22 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Durup de Baleine, président, 
 - M. Barlerin, premier conseiller, 
 - Mme Peton, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé : N. PetonLe président, 
 Signé : A. Durup de Baleine 
 Le greffier, 
 Signé : A. Betti 
 La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 A. Betti