CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 11 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société à responsabilité limitée (SARL) Cantebonne a demandé au tribunal administratif de Nancy d’annuler l’arrêté du 4 octobre 2019 par lequel le préfet  
de Meurthe-et-Moselle a approuvé le dossier de réalisation et le programme des équipements publics de la zone d’aménagement concerté (ZAC) de Cantebonne sur le territoire de la commune de Villerupt. 
 
Par un jugement n° 2002149 du 17 mai 2022, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 11 juillet 2022 et le 23 juillet 2024, la SARL Cantebonne, représentée par Me de Zolt, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du 17 mai 2022 ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 4 octobre 2019 par lequel le préfet de Meurthe-et-Moselle a approuvé le dossier de réalisation et le programme des équipements publics de la ZAC de Cantebonne sur le territoire de la commune de Villerupt ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué est illégal en raison de l’irrégularité de la concertation ;  
- l’étude d’impact réalisée est insuffisante ;  
- l’avis n’a pas été rendu par une autorité environnementale autonome ;  
- le dossier de réalisation de la ZAC est irrégulier ; il ne comporte pas l’accord de l’établissement public d’aménagement Alzette-Belval et de la commune de Villerupt sur le principe de la réalisation des équipements publics, ni, les modalités de l’incorporation de ces équipements dans leur patrimoine et de leur participation au financement ; il n’est pas établi que la convention de financement des équipements publics de la ZAC ait été jointe au programme des équipements publics ; le rapprochement du dossier des équipements publics et des modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement permet de constater une incohérence manifeste dans le montant des travaux ;  
- le projet de ZAC n’est pas compatible avec les objectifs de création de logements prévus par le document d’orientations et d’objectifs du schéma régional de cohérence territoriale de l’agglomération de Thionville.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 octobre 2022 et le 26 août 2024, l’établissement public d’aménagement Alzette-Belval, représenté par Me Simonnet, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SARL Cantebonne sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; 
 
Par un mémoire, enregistré le 13 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 
Il s’en remet aux écritures présentées par l’établissement public d’aménagement Alzette-Belval. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bauer, 
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public, 
- et les observations de Me Barbier-Renard, substituant Me De Zolt, pour la SARL Cantebonne et de Me Perin pour l’établissement public d’aménagement Alzette-Belval. 
 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du 19 septembre 2017, le préfet de Meurthe-et-Moselle a créé, à l’initiative de l’établissement public d’aménagement (EPA) Alzette-Belval, la zone d’aménagement concerté (ZAC) de Cantebonne, d’une surface de seize hectares, sur le territoire de la commune de Villerupt, relevant de l’opération d’aménagement dite d’Alzette-Belval inscrite parmi les opérations d’intérêt national mentionnées à l’article R. 102-3 du code de l’urbanisme. Par un arrêté du 4 octobre 2019, le préfet de Meurthe-et-Moselle a approuvé le dossier de réalisation et programme des équipements publics de la ZAC de Cantebonne. La SARL Cantebonne a formé, le 22 janvier 2020, un recours gracieux contre cette décision que le préfet a implicitement rejeté. Par la présente requête, la SARL Cantebonne relève appel du jugement du 17 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 4 octobre 2019. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté de création de la zone d’aménagement concerté :  
 
L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 
L’arrêté attaqué portant approbation du dossier de réalisation et programme des équipements publics forme, avec la décision autorisant la création de la ZAC, une opération complexe. En soulevant des moyens tirés de l’illégalité de la procédure suivie préalablement à la création de la ZAC de Cantebonne, la requérante doit être regardée comme excipant de l’illégalité de l’arrêté du préfet de Meurthe-et-Moselle du 19 septembre 2017 portant création de la ZAC de Cantebonne sur le territoire de la commune de Villerupt à l’encontre de l’arrêté attaqué portant approbation du dossier et programme de réalisation des équipements publics de cette zone.  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 600-1 du code de l'urbanisme : « L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté (…) ». 
 
Il s’ensuit que les moyens tirés de l’irrégularité de la procédure de concertation préalable à la création de la ZAC et de ce que l’avis initial de l’Autorité environnementale n’aurait pas été rendu par une autorité autonome ne peuvent plus être utilement invoqués par la société requérante. Ils doivent donc, en tout état de cause, être écartés.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 311-2 du code de l’urbanisme : « La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Cette délibération peut tirer simultanément le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. / Le dossier de création comprend : / (…) d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-5 du code de l'environnement lorsque celle-ci est requise en application des articles R. 122-2 et R. 122-3-1 du même code. / (…) ». Aux termes de l’article R. 122-5 du code de l’environnement applicable aux ZAC pour lesquelles la demande de création a été déposée avant le 16 mai 2017 : « I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. / II.- L'étude d'impact présente : / 1° Une description du projet comportant des informations relatives à sa conception et à ses dimensions, y compris, en particulier, une description des caractéristiques physiques de l'ensemble du projet et des exigences techniques en matière d'utilisation du sol lors des phases de construction et de fonctionnement et, le cas échéant, une description des principales caractéristiques des procédés de stockage, de production et de fabrication, notamment mis en œuvre pendant l'exploitation, telles que la nature et la quantité des matériaux utilisés, ainsi qu'une estimation des types et des quantités des résidus et des émissions attendus résultant du fonctionnement du projet proposé. / (…) ».  
 
Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative. 
 
En l’espèce, l’étude d’impact comporte une présentation du projet d’écoquartier de la ZAC dans le cadre de l’opération d’intérêt national Alzette-Belval, qui vise à satisfaire les besoins en logement du territoire à l’horizon 2030, compte-tenu notamment des problèmes de logement des 80 000 travailleurs lorrains transfrontaliers, dans une logique de développement durable et de protection de l’environnement. Le scénario prévisionnel d’aménagement prévoit de renforcer la centralité à proximité du collège Théodore Monod avec la création d’une offre de commerces de proximité et de services, d’une offre de logements diversifiée répondant aux besoins actuels et futurs des habitants, d’un accès principal pour l’écoquartier à proximité du collège, la mise en place de trames vertes généreuses ainsi que d’une importante trame végétale sous la forme d’un grand parc linéaire de 30 mètres de largeur en moyenne. L’étude d’impact comporte également une présentation de l’aire d’étude menant une analyse, pour l’écoquartier, à l’échelle du projet et sa bordure immédiate, de la topographie, des risques miniers, des contraintes géologiques et de l’occupation des sols. Il est précisé à cet égard que le relief du secteur est très accidenté, ce qui nécessitera des terrassements. Par ailleurs, le substrat géologique présente de fortes contraintes pour l’urbanisation du fait de la nature du sous-sol en raison d’un risque naturel de mouvements de terrain liés à des phénomènes karstiques, d’où la nécessité de mener ultérieurement des études géotechniques détaillées pour définir le type de fondations à réaliser en fonction des caractéristiques des bâtiments. Enfin, les mesures organisationnelles du chantier sont décrites, s’agissant notamment du stockage des matériaux et de la prévention des nuisances et des pollutions. Compte-tenu de la nature du projet qui est l’aménagement d’un écoquartier comprenant des logements et commerces, et non une installation classée pour la protection de l’environnement, la description des principales caractéristiques des procédés de stockage, de production et de fabrication, notamment mis en œuvre pendant l'exploitation, telles que la nature et la quantité des matériaux utilisés, ainsi qu'une estimation des types et des quantités des résidus et des émissions attendus résultant du fonctionnement du projet proposé, qui n’est requise que lorsque les caractéristiques du projet le justifient, n’était pas nécessaire en l’espèce, l’étude d’impact étant suffisamment proportionnée à la sensibilité de la zone. Alors en tout état de cause qu’il ne résulte pas des pièces du dossier que les éventuelles omissions ou insuffisances de l’étude d’impact initiale ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative, le moyen tiré de son insuffisance doit être écarté. 
 
En ce qui concerne les autres moyens soulevés : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement : « (…) III. (…) Lorsque les incidences du projet sur l'environnement n'ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l'octroi de cette autorisation, le maître d'ouvrage actualise l'étude d'impact en procédant à une évaluation de ces incidences, dans le périmètre de l'opération pour laquelle l'autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l'échelle globale du projet. En cas de doute quant à l'appréciation du caractère notable de celles-ci et à la nécessité d'actualiser l'étude d'impact, il peut consulter pour avis l'autorité environnementale. Sans préjudice des autres procédures applicables, les autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1 donnent un nouvel avis sur l'étude d'impact ainsi actualisée ». L’article R. 311-7 du code de l'urbanisme dispose que : « La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. (…) Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l'évaluation environnementale du plan local d'urbanisme portant sur le projet de zone d'aménagement concerté, conformément au III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l'évaluation environnementale du plan local d'urbanisme portant sur le projet de zone d'aménagement concerté ainsi que les compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique ou de toute mise à disposition du public concernant l'opération d'aménagement réalisée dans la zone ». 
 
L’étude d’impact initiale réalisée en octobre 2016 a fait l’objet d’un avis de l’Autorité environnementale, identifiant précisément, d’une part, les enjeux miniers et les phénomènes karstiques, nécessitant le respect de prescriptions techniques spécifiques prévues au plan de prévention des risques miniers (PPRM) adopté en 2011, ainsi que la réalisation d’une analyse spécifique du ruissellement et de l’infiltration des eaux pluviales pour garantir la sécurité des futures constructions ; d’autre part, en matière d’assainissement, la surcharge de la station d’épuration à proximité et la nécessité d’inclure les résultats des études en cours lors de l’actualisation du dossier au stade réalisation. Si, dans son avis rendu sur l’étude actualisée en novembre 2018, la mission régionale de l’Autorité environnementale (MRAe) regrette l’insuffisante prise en compte de ces recommandations et l’absence au dossier des résultats des études projetées, il ressort du mémoire en réponse aux observations de la MRAe produit par l’EPA en avril 2019 que, s’agissant du traitement des eaux par la station d’épuration  
d’Audun-le-Tiche, un dossier « loi sur l’eau » a été élaboré, les modalités de gestion des eaux pluviales ainsi que des eaux usées, les capacités de la station d’épuration, la charge actuelle et celle résultant de l’écoquartier étant par ailleurs explicitées. S’agissant des risques d’affaissements de terrain, l’EPA apporte de même des éléments de réponse circonstanciés, tenant à l’interdiction de construction au niveau de l’ancien puit de mine, et l’exigence de respect des prescriptions techniques du PPRM pour toutes les constructions, ainsi que l’interdiction de réalisation des ouvrages souterrains. Ainsi, tous les espaces de stationnement sont situés au niveau du sol et il est précisé que pour toute nouvelle contrainte apparaissant, une étude de structure et une note de calcul conforme aux prescriptions du cahier des charges annexé au PPRM seront requises. Alors qu’il est constant que les problématiques en cause avaient été identifiées dès l’origine, ces éléments de réponse, dont il n’est pas contesté qu’ils ont été joints en annexe au dossier de réalisation de la ZAC et soumis à la consultation du public et au préfet de département, sont suffisants pour compléter l’étude d’impact initiale, au sens des dispositions précitées. Il s’ensuit que le moyen tiré du défaut d’actualisation de l’étude d’impact entre le dossier de création et le dossier de réalisation doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme : « La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : / a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; / b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; / c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps (…) ». Aux termes de l’article R. 311-8 du même code : « Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, lorsque la création de la zone relève de sa compétence, le préfet, après avis du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, approuve le programme des équipements publics ». 
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier que le dossier de réalisation de la ZAC de Cantebonne comporte la délibération du 7 mars 2019 par laquelle l’EPA a bien approuvé le dossier de réalisation de la ZAC, la convention de financement des équipements publics y étant jointe en annexe, ainsi que la délibération du 25 février 2019 par laquelle la commune de Villerupt a également approuvé le programme des équipements publics et la convention de financement afférente. Ladite convention prévoit par ailleurs les modalités d’incorporation des équipements publics, en l’espèce à la commune de Villerupt. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté préfectoral attaqué aurait méconnu les dispositions de l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
D’autre part, si la société requérante se prévaut d’une incohérence dans le montant des travaux figurant au tableau de synthèse du programme des équipements publics par rapport à celui relatif aux modalités prévisionnelles de financement, cette analyse résulte de la comparaison du coût global des équipements indiqué dans le tableau de synthèse, avec celui des dépenses prévisionnelles totales indiqué au second tableau, déduction faite cependant du coût des acquisitions de terrains. La comparaison de la même donnée, en l’espèce le coût des seuls travaux, fait en revanche apparaître une différence de 229 795 euros représentant seulement 1,75 % du total du montant estimé de ces travaux. Dans ces conditions et alors que les modalités de financement figurant dans le dossier de réalisation de la zone ont un caractère prévisionnel, cette différence n’est pas de nature à altérer substantiellement la sincérité de ces données. Il s’ensuit que le dossier de réalisation et le programme des équipements publics ne méconnaissant pas pour ce motif les dispositions précitées de l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme. 
 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme : « Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / (…) 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 142-1 de ce code : « Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont : / (…) 2° Les zones d'aménagement concerté ; / (…) ». 
 
Pour apprécier la compatibilité d'un document d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si ce document ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du document d’urbanisme à chaque disposition ou objectif particulier. 
 
En l’espèce, le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCoT de l’agglomération de Thionville, approuvé le 27 février 2004, prévoit, à 15 ans, un objectif de production de 22 500 logements dont 3 300 logements au sein de la communauté de communes du Pays Haut – Val d’Alzette et 58 % à réaliser dans les communes d’Audun-le-Tiche, Villerupt, Aumetz et Ecocité/OIN multisites, soit 1 914 logements pour ces quatre sites, la ZAC de Cantebonne ayant vocation à produire 670 logements. La société requérante soutient qu’en tenant compte des logements réalisés dans le cadre du plan local de l’habitat, et des objectifs de création de logement prévus dans le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), la réalisation de la ZAC conduira ainsi à excéder les objectifs prévus au SCoT, de sorte qu’elle lui est incompatible.  
 
Toutefois, outre que le PLUi a été annulé par arrêt de la cour du 22 mai 2025, le DOO du SCoT précise qu’il ne donne que des indicateurs de répartition des objectifs de logements à l’intérieur de chaque intercommunalité et que ces objectifs peuvent être dépassés s’ils n’augmentent pas la consommation d’espace fixée par le schéma. Il est par ailleurs indiqué que l’opération d’intérêt national n’est prise en compte qu’à titre d’amorce dès lors qu’elle s’établit sur 20 ans, alors que le SCoT programme les logements sur 15 ans et, enfin, qu’une mise en compatibilité du SCoT sera, le cas échéant, effectuée compte-tenu de l’avancée de la réalisation de l’opération d’intérêt national. Il ressort par ailleurs tant du DOO du SCoT que de l’étude d’impact relative au projet de ZAC, que ces documents sont établis sur la base des mêmes prévisions démographiques et objectifs de création de logements, à savoir, compte-tenu de la croissance de la population du territoire Alzette-Belval de 70 % à l’horizon 2030, soit près de 20 000 nouveaux résidents, la nécessité de la construction de plus de 8 000 logements. Il résulte de l’ensemble de ces éléments que la création de la ZAC de Cantebonne n’est pas incompatible avec le DOO du SCoT de l’agglomération thionvilloise. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Cantebonne n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande.  
 
Sur les frais de l’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’EPA Alzette-Belval, qui n’est pas la partie perdante, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SARL Cantebonne une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par l’EPA Alzette-Belval et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête présentée par la SARL Cantebonne est rejetée.  
 
Article 2 : La SARL Cantebonne versera à l’EPA Alzette-Belval la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Cantebonne, à l’établissement public d’aménagement Alzette-Belval et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 
Copie en sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle. 
 
Délibéré après l'audience du 19 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Bauer, présidente, 
- M. Berthou, premier conseiller, 
- M. Lusset, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025. 
 
L’assesseur le plus ancien  
dans l’ordre du tableau, 
Signé : D. BERTHOU 
La présidente-rapporteure, 
 
Signé : S. BAUER 
Le greffier, 
Signé : F. LORRAIN 
 
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier, 
 
 
F. LORRAIN