CAA44 · 5ème chambre — 23 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A C et Mme D B épouse C ont demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Baden (Morbihan) à leur verser la somme de 386 944,27 euros, assortie des intérêts à compter du 6 mai 2019 et de leur capitalisation annuelle, en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de la délivrance de renseignements d'urbanisme erronés concernant la constructibilité de la parcelle cadastrée section ZL n° 101 dont ils sont propriétaires au lieudit " Kerbourleven ". 
 Par un jugement n° 1903510 du 14 janvier 2022, le tribunal administratif de Rennes a condamné la commune de Baden à verser à M. et Mme C une somme de 25 530 euros avec intérêts au taux légal à compter du 6 mai 2019 et capitalisation des intérêts à compter du 6 mai 2020 (article 1), a mis à la charge de la commune de Baden une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 2) et a rejeté le surplus des conclusions des requérants (article 3). 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 10 mars 2022, 4 mai 2023, 15 juillet 2023 et 25 juillet 2023, M. A C et Mme D B épouse C, représentés par Me Vallantin, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 14 janvier 2022, en tant qu'il limite à 25 530 euros le montant de leur indemnisation ; 
 2°) de condamner la commune de Baden à leur verser une somme de 371 944,27 euros avec les intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts à compter du 6 mai 2019 en réparation de leurs préjudices financier et moral ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Baden le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la commune a commis une faute en ne mentionnant pas, sur le certificat d'urbanisme positif délivré, les restrictions prévues par la loi littoral ; en classant les parcelles en zone constructible, le plan d'occupation des sols de la commune était illégal ; le certificat d'urbanisme positif délivré les a induits en erreur ; 
 - il existe un lien de causalité direct et certain entre les fautes commises par la commune de Baden et leur préjudice ; 
 - ils ont subi un préjudice tenant à la perte de valeur vénale de la parcelle cadastrée section ZL n° 101, évalué à 366 944,27 euros ; ils ont subi un préjudice moral évalué à 5 000 euros ; 
 - l'appel incident de la commune de Baden est irrecevable ; 
 - les moyens soulevés par la commune de Baden ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires enregistrés les 24 mars 2023, 30 mai 2023 et 5 septembre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Baden représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :  
 1°) de rejeter la requête de M. et Mme C ;  
 2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Rennes du 14 janvier 2022 et de rejeter la demande de M. et Mme C présentée devant le tribunal administratif de Rennes ou, à tout le moins, de réduire l'indemnisation accordée à M. et Mme C ;  
 3°) de mettre à la charge de M. et Mme C une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - son appel incident est recevable ; 
 - les moyens soulevés par M. et Mme C ne sont pas fondés ; 
 - le préjudice de M. et Mme C ne présente pas de caractère certain ; 
 - à titre subsidiaire l'indemnisation du préjudice devra être ramenée à de plus justes proportions ; M. et Mme C n'ont subi aucun préjudice moral. 
 Par une ordonnance du 27 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 6 septembre 2023.  
 Un mémoire, présenté pour M. et Mme C, a été enregistré le 3 avril 2024, postérieurement à la clôture de l'instruction et n'a pas été communiqué.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté du 24 août 2017 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2016 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dubost, 
 - les conclusions de M. Frank, rapporteur public,  
 - les observations de Me Vallantin, représentant M. et Mme C, et celles de Me Vautier, substituant Me Rouhaud, représentant la commune de Baden. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme C ont acquis, par acte des 10 et 14 juin 2000, des parcelles situées au lieu-dit " Kerbourleven " à Baden (Morbihan), cadastrées section ZL nos 100, 101, 102, 104 et 106 d'une contenance totale de 32 249 m², après qu'un certificat informatif déclarant constructibles les parcelles cadastrées section ZL nos 100 et 101 eut été délivré par le maire de la commune le 23 mai 2000. Le 11 janvier 2016, les époux C ont déposé une demande de permis de construire une maison individuelle sur la parcelle cadastrée section ZL n° 101, lequel leur a été refusé par arrêté du 12 février 2016 du maire de la commune de Baden au motif que le projet de construction méconnaissait l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Le tribunal administratif de Rennes a rejeté la requête formée contre cet arrêté par un jugement, devenu définitif, du 7 décembre 2018. Par une réclamation préalable du 6 mai 2019, M. et Mme C ont demandé à la commune de les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de la délivrance de renseignements d'urbanisme erronés concernant la constructibilité de la parcelle cadastrée section ZL n° 101. Cette demande ayant été implicitement rejetée, M. et Mme C ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Baden à leur verser une indemnité de 386 944,27 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de leur réclamation préalable et de la capitalisation des intérêts. Ils relèvent appel du jugement de ce tribunal du 14 janvier 2022 par lequel celui-ci a limité à 25 530 euros le montant de leur indemnisation. Par des conclusions d'appel incident, la commune de Baden demande l'annulation du jugement en tant qu'il l'a condamnée à verser à M. et Mme C une somme de 25 530 euros.   
 Sur la recevabilité de l'appel incident :  
 2. Aux termes des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La requête () contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. " En vertu de ces dispositions, la requête doit, à peine d'irrecevabilité, contenir l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. 
 3. Il ressort du mémoire enregistré au greffe de la cour le 24 mars 2023 pour la commune de Baden, que celle-ci ne se borne pas à la reproduction intégrale de ses écritures de première instance. Elle conteste le jugement de première instance attaqué en ce qu'il l'a condamnée à verser aux époux C une somme de 25 530 euros et énonce à nouveau l'argumentation qui lui paraît devoir fonder le rejet des demandes indemnitaires présentées par les requérants ou à tout le moins la réduction à de plus justes proportions de l'indemnité accordée. Une telle motivation répond aux conditions énoncées à l'article R. 411-1 du code de justice administrative précité. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par M. et Mme C aux conclusions d'appel incident présentées par la commune de Baden doit être écartée.  
 Sur la responsabilité : 
 4. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. 
 5. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable le 23 mai 2000 : " Le certificat d'urbanisme indique, en fonction du motif de la demande, si, compte tenu des dispositions d'urbanisme et des limitations administratives au droit de propriété applicables à un terrain, ainsi que de l'état des équipements publics existants ou prévus, et sous réserve de l'application éventuelle des dispositions législatives et réglementaires relatives aux zones d'aménagement concerté, ledit terrain peut : a) Être affecté à la construction ; (). / Lorsque toute demande d'autorisation pourrait, du seul fait de la localisation du terrain, être refusée en fonction des dispositions d'urbanisme et, notamment, des règles générales d'urbanisme, la réponse à la demande de certificat d'urbanisme est négative. () ". Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige, devenu désormais l'article L. 121-8 du même code : " I- L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. () ". 
 6. Le certificat d'urbanisme positif délivré par le maire de la commune de Baden le 23 mai 2000 indiquait que les parcelles cadastrées section ZL nos 100 et 101, étaient constructibles, classées en secteur UBa au plan d'occupation des sols modifié en 1987 et ne mentionnait pas les dispositions particulières à la loi littoral applicables aux parcelles des requérants. Il résulte de l'instruction, et notamment des photographies et plans produits au dossier, qu'à la date de ce certificat d'urbanisme, le secteur de " Kerbourleven ", au sein duquel se trouvent les terrains appartenant aux époux C, regroupait une trentaine de constructions seulement, organisées de façon peu dense sur des parcelles arborées et que l'ensemble était entouré de terres agricoles ou boisées. Le lieudit de " Kerbourleven " ne pouvait ainsi, eu égard à sa faible densité de constructions, être regardé comme une agglomération ou un village au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité. C'est dans ces conditions, que le maire de Baden a rejeté la demande de permis de construire sur la parcelle cadastrée section ZL n° 101 déposée par les époux C et que le tribunal administratif de Rennes a rejeté le recours formé contre ce refus de permis par son jugement n° 1601660 du 7 décembre 2018, devenu définitif. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le maire de Baden a commis une faute, de nature à engager la responsabilité de la commune, en leur délivrant un certificat d'urbanisme faisant état du classement des parcelles en zone UBa constructible au plan d'occupation des sols approuvé le 7 juin 2000 et en ne mentionnant pas les dispositions relatives à la loi littoral et applicable aux parcelles acquises.  
 Sur les préjudices : 
 7. L'indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue. 
 8. En réparation du préjudice résultant de la faute commise par la commune qui a délivré illégalement un certificat d'urbanisme positif erroné quant au caractère constructible d'un terrain, le propriétaire du terrain en cause a en principe droit à une indemnité égale à la différence entre le prix qu'il a versé pour l'acquisition du terrain litigieux, y compris les frais annexes utilement exposés, et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain est inconstructible. 
 9. En premier lieu, la commune de Baden fait valoir que le préjudice allégué par M. et Mme C présenterait un caractère éventuel en raison de la rédaction des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme issue de la loi du 23 novembre 2018 identifiant désormais, outre les agglomérations et les villages, des secteurs déjà urbanisés dans lesquels peuvent, sous conditions, être autorisées des constructions. Toutefois, en tout état de cause, et alors que les requérants se sont vus opposer deux nouveaux refus de permis de construire les 15 février et 28 mai 2021, la commune de Baden ne démontre pas que la parcelle des requérants présenterait désormais un caractère constructible. Dans ces conditions, la commune de Baden n'est pas fondée à soutenir que le préjudice de M. et Mme C présenterait un caractère éventuel. 
 10. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que l'acte de vente notarié du 10 juin 2000 fixe à 108 238,80 euros, la valeur de l'ensemble des parcelles acquises, d'une surface totale de 32 249 m². Il résulte également de l'attestation notariale du 10 avril 2019, que la valeur des terrains non viabilisés constructibles, notamment de la parcelle cadastrée section ZL n° 101, est évaluée, à la date d'acquisition des parcelles, à 20 euros par m². Ainsi, le prix acquitté pour cette parcelle ZL n° 101 d'une surface de 2 453 m² doit être évalué, à sa date d'acquisition, à la somme de 49 060 euros. Par ailleurs, il résulte de l'arrêté du 24 août 2017 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2016, que le prix moyen des terres implantées au sein du littoral breton sud est fixé à la somme de 0,41 euro par m². A cet égard, si la commune fait valoir que devrait être prise en compte une valeur d'un euro par m² figurant dans l'attestation notariale produite par les époux C, il résulte toutefois de cette dernière, qu'une telle évaluation s'applique pour l'année 2019. Dans ces conditions, il sera fait une exacte appréciation de la valeur vénale de la parcelle cadastrée section ZL n° 101 de M. et Mme C en la fixant à la somme de 1 008,18 euros. Par ailleurs, alors que la parcelle cadastrée section ZL n° 101 est d'une superficie de 2 453 m² et que la parcelle voisine ZL 100 supportant la maison d'habitation des requérants est d'une superficie de 2 530 m², la parcelle ZL n° 101 ne peut être regardée comme constituant un jardin d'agrément et sa valeur vénale évaluée en tant que tel. Par ailleurs, les circonstances selon lesquelles les requérants n'établiraient pas avoir eu l'intention de procéder, dès l'origine, à la division en deux lots distincts et auraient fait preuve d'inertie dans la mise en œuvre de leur projet de construction, sont sans incidence sur l'évaluation du préjudice calculé selon les principes rappelés au point 8 du présent arrêt. Par suite, le préjudice financier subi par les intéressés, en raison de la différence entre le prix d'achat et le prix réel de la parcelle cadastrée section ZL n° 101 en 2000, lequel est directement en lien avec la faute commise par la commune, s'élève à 48 051,82 euros. 
 11. En second lieu, il résulte de l'instruction que les requérants n'auraient pas acheté la parcelle cadastrée section ZL n° 101 s'ils avaient eu connaissance de son caractère inconstructible et n'auraient pas subi les inconvénients en résultant. En l'espèce, à l'instar des premiers juges, il sera fait une juste appréciation du montant du préjudice moral subi par les intéressés du fait de la faute imputable à la commune de Baden, en le fixant à la somme de 1 000 euros. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C sont fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Rennes a limité la condamnation de la commune à leur verser, en réparation de leurs préjudices, la somme de 25 530 euros et à demander que cette somme soit portée à un montant de 49 051,82 euros. En revanche, la commune n'est pas fondée à demander, par la voie de l'appel incident, le rejet des conclusions indemnitaires de M. et Mme C, ni la réduction du montant de l'indemnité qui leur a été accordée. 
 Sur les intérêts et leur capitalisation : 
 13. M. et Mme C ont droit, pour un total de 23 521,82 euros, correspondant à la différence entre la somme allouée par les premiers juges et celle allouée par le présent arrêt, aux intérêts au taux légal à compter du 6 mai 2019, date de réception de leur demande préalable par la commune de Baden. Les intérêts échus à la date du 6 mai 2020, date à laquelle était due pour la première fois une année d'intérêts, seront capitalisés à cette date et à chacune des échéances annuelles suivantes pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Baden au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Baden une somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1 : La somme de 25 530 euros que la commune de Baden a été condamnée à payer à M. et Mme C en réparation de leurs préjudices est portée à 49 051,82 euros.  
 Article 2 : La somme supplémentaire de 23 521,82 ainsi mise à la charge de la commune de Baden portera intérêts au taux légal à compter du 6 mai 2019, avec capitalisation à compter du 6 mai 2020.  
 Article 3 : Le jugement n° 1903510 du tribunal administratif de Rennes du 23 juin 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.   
 Article 4 : La commune de Baden versera à M. et Mme C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C, à Mme D B épouse C et à la commune de Baden. 
 Délibéré après l'audience du 4 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Degommier, président de chambre, 
 - M. Rivas, président-assesseur, 
 - Mme Dubost, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 A.-M. DUBOST 
 Le président, 
 S. DEGOMMIER 
 La greffière, 
 S. PIERODÉLe président, 
 S. DEGOMMIER        
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.