CAA44 · 3ème Chambre — 26 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'EARL Gaborit Nicolas a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 18 avril 2019 portant déchéance partielle de ses droits liés à la mesure agroenvironnementale territorialisée codifiée " PL_BRO_CG1 " et réduction à hauteur d'une somme globale au minimum égale à 19 349,31 euros de l'aide octroyée ou à octroyer au titre de cette mesure.  
 Par un jugement n° 1906522 du 31 mars 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 mai 2022 et 20 décembre 2022, l'EARL Gaborit Nicolas, représentée par Me Tertrais, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 31 mars 2022 ; 
 2°) d'annuler la décision du 18 avril 2019 portant déchéance partielle de ses droits liés à la mesure agroenvironnementale territorialisée codifiée " PL_BRO_CG1 " et réduction à hauteur d'une somme d'au moins 19 349,31 euros de l'aide perçue ou à percevoir au titre de cette mesure ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 -l'avis émis par la commission départementale d'orientation de l'agriculture est irrégulier, dès lors que la commission a été présidée par le chef du service de l'agriculture qui est à l'initiative de la procédure contradictoire ayant donné lieu à l'intervention de la décision litigieuse, en méconnaissance du principe d'impartialité ; 
 -la décision litigieuse est insuffisamment motivée ; 
 -l'administration a commis une erreur de droit dans la mise en œuvre des modalités de contrôle ; 
 -la décision litigieuse est entachée d'erreur de fait en ce qu'elle constate le non-respect de l'obligation de procéder à une analyse annuelle de chaque type d'effluent ; 
 -elle est entachée d'erreur de droit en ce que le non-respect de cette obligation est appliqué à l'ensemble des surfaces engagées et non aux seules parcelles sur lesquelles les types d'effluents ont été épandus ; 
 -elle est entachée d'erreur de fait et de droit en ce qu'elle retient un dépassement des seuils de fertilisation comme motif de déchéance ;  
 -elle est enfin entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elle apparaît disproportionnée aux manquements reprochés au regard de ses conséquences sur l'exploitation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par l'EARL Gaborit Nicolas ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (CE, Euratom) n°2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ; 
 - le règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ; 
 - le règlement (UE) n ° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d'application du règlement (CE) n ° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l'application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le décret n° 2017-1286 du 21 août 2017 ; 
 - l'arrêté du 12 septembre 2007 relatif aux engagements agroenvironnementaux ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lellouch,  
 - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Tertrais représentant l'EARL Gaborit Nicolas. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Gaborit Nicolas a souscrit le 17 mai 2010 un contrat d'engagement de trois mesures agro-environnementales territorialisées (MAET), financées majoritairement par des crédits de l'Union européenne, dont l'une codifiée " PL_BR01_GC1 " a pour objet la limitation de la fertilisation des cultures dans le bassin versant de Rochereau. Par décision du 10 août 2011, elle a obtenu, en contrepartie de ses engagements, une aide pour une durée de cinq ans. Un contrôle sur place, réalisé le 10 avril 2014, par des agents de l'Agence de services et de paiement (ASP), a conduit l'administration à considérer que l'EARL Gaborit Nicolas avait commis des manquements consistant en un nombre insuffisant d'analyses de la valeur fertilisante des types d'effluents et un dépassement de la fertilisation azotée moyenne sur l'exploitation. Par une décision du 6 août 2015, le préfet de la Vendée a prononcé la déchéance partielle définitive des droits de l'EARL Gaborit Nicolas au titre de la MAET " PL_BRO1_GC1 ", avec pour conséquence l'obligation pour celle-ci de rembourser ou de se voir retirer un montant d'au moins  
 19 349,31 euros d'aides perçues ou à percevoir. A la suite de l'annulation pour vice de procédure de cette décision par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 7 novembre 2018, l'administration a engagé une nouvelle procédure de déchéance des droits fondée sur les manquements constatés lors du contrôle du 10 avril 2014. Malgré l'avis défavorable de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA), le préfet de la Vendée, par une décision du 18 avril 2019, a prononcé la déchéance partielle définitive des droits de l'EARL Gaborit Nicolas à bénéficier des aides au titre de la MAET en cause. L'EARL requérante relève appel du jugement du 31 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision. 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () /  
 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; ". La décision attaquée énonce avec suffisamment de précision les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde. Elle précise en particulier pour la MAET " PL_BRO1_GC1 ", concernée par la mesure litigieuse, la nature de l'anomalie constatée, son étendue, la période impactée et, en fonction de la surface engagée concernée, le caractère et le niveau de gravité de l'anomalie. Elle expose les principes selon lesquels les conséquences des manquements sont tirés, et mentionne que, sur la base de ces éléments, l'aide sera réduite de 9 637,33 euros correspondant au montant des indus pour les années précédentes, de 6 499,54 euros correspondant au montant de l'indu pour l'annuité en cours (non-paiement de HE3 et de HE5 pour décloisonnement) et de 3 212,44 euros correspondant à l'estimation des pénalités dont elle rappelle les modalités de calcul. Elle estime ainsi à 19 349, 31 euros la somme globale à rembourser ou à retirer sur le montant de l'aide accordée. Elle ajoute qu'au regard des anomalies constatées, l'engagement contracté au titre de la mesure " PL_BRO1_GC1 " est résilié. L'EARL Gaborit Nicolas ne peut utilement soutenir que l'administration n'a pas précisé le détail de la liquidation des sommes dues, dès lors que la décision en litige, qui précise que le recouvrement des sommes indûment perçues incombe à l'agent comptable de l'ASP, n'a pas pour objet de fixer le montant exact de la créance publique envers l'EARL requérante. Par suite, le moyen tiré de ce que cette décision ne serait pas suffisamment motivée doit être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article D. 341-15 du code rural et de la pêche maritime, alors en vigueur : " Si, compte tenu de l'étendue des obligations non respectées, la cohérence d'un engagement agroenvironnemental est remise en cause, le préfet peut le résilier. Si la décision d'engagement a été prise après consultation de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, l'avis de celle-ci est également requis avant que la décision de résiliation soit prise ". Aux termes de l'article R. 313-2 du code rural et de la pêche maritime : " la commission départementale d'orientation de l'agriculture est placée sous la présidence du préfet ou de son représentant () ". 
 4. La circonstance que la séance de la CDOA du 24 janvier 2019 au cours de laquelle la commission a émis un avis défavorable sur les mesures litigieuses a été présidée par M. A, chef du service Agriculture au sein de la direction départementale des territoires et de la mer de la Vendée, qui est à l'origine de l'engagement de la procédure contradictoire à l'issue de laquelle a été prise la décision litigieuse, n'est pas en soi contraire au principe d'impartialité. Bien qu'il se soit prononcé au cours de la séance en faveur de l'application des mesures de déchéance litigieuses, il ne ressort pas des pièces du dossier, ni n'est allégué, qu'il ait manifesté un quelconque parti pris défavorable envers l'EARL requérante. Le moyen tiré par celle-ci de ce que la présidence de la commission par M. A a vicié la procédure doit dès lors être écarté. 
 5. En troisième lieu, et d'une part, aux termes de l'article 36 du règlement (CE) n° 1698/2005 du 20 septembre 2005 : " L'aide prévue au titre de la présente section concerne : a) les mesures axées sur l'utilisation durable des terres agricoles grâce à : () iv) des paiements agroenvironnementaux, (). ". Aux termes de l'article 39 du même règlement : " () Les paiements agroenvironnementaux sont accordés aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements en faveur de l'agroenvironnement ; () Ces engagements sont pris en général pour une durée de cinq à sept ans. ". Aux termes de l'article 2 du décret n° 2017-1286 du 21 août 2017 visé ci-dessus : " () / II. - Les engagements souscrits au titre des mesures agroenvironnementales avant le 1er janvier 2015 demeurent régis par les articles D. 341-7 à D. 341-20 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction en vigueur à la date de publication du présent décret. "  
 6. D'autre part, l'article 18 relatif aux réductions et exclusions en cas de non-respect d'autres critères d'admissibilité, engagements et obligations y afférentes du règlement (UE) n° 65/2011 visé ci-dessus dispose que : " 1. L'aide demandée est réduite ou refusée lorsque les obligations et critères suivants ne sont pas remplis : a) pour () les autres exigences appropriées visées à l'article 39, paragraphe 3 () / 2. L'État membre recouvre le montant de l'aide et/ou refuse cette dernière ou détermine le montant de la réduction de l'aide, en particulier en fonction de la gravité, de l'étendue et du caractère persistant du manquement constaté. La gravité du manquement dépend notamment de l'ampleur des conséquences qu'il entraîne eu égard à la finalité des critères non respectés. L'étendue du manquement dépend notamment de son effet sur l'ensemble de l'opération. Le caractère persistant ou non du manquement dépend en particulier de la durée pendant laquelle ses effets perdurent ou des possibilités d'y mettre un terme par la mobilisation de moyens raisonnables. () ". Aux termes des dispositions de l'article D. 341-15 du code rural et de la pêche maritime, restées applicables au contrat en litige en vertu du II de l'article 2 du décret n° 2017-1286 du 21 août 2017 : " Lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les obligations définies au 4° de l'article D. 341-10 [à savoir les obligations fixées dans le cahier des charges des différentes mesures environnementales], le préfet réduit le montant ou refuse les paiements annuels. / La réduction des paiements est déterminée en fonction de la gravité, de l'étendue et du caractère persistant du manquement constaté, tels que définis aux articles 16, paragraphes 2 à 7, 17 et 18 du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 susmentionné, selon des modalités définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, du budget et de l'écologie. / Si, compte tenu de l'étendue des obligations non respectées, la cohérence d'un engagement agroenvironnemental est remise en cause, le préfet peut le résilier. () " Aux termes du 5 de l'article 3 de l'arrêté du 12 septembre 2007, applicable au litige : " Le régime de sanctions est adapté en fonction du caractère définitif ou réversible du non-respect d'une obligation. Le non-respect d'une obligation a un caractère définitif si ses conséquences sur la cohérence et la globalité de mise en œuvre de la mesure agroenvironnementale dépassent la seule année du constat. / a) Si le non-respect d'une obligation a un caractère définitif, la quantité en anomalie est considérée comme l'étant depuis le début du contrat et jusqu'à son terme. Le remboursement des aides correspondant aux quantités en anomalie s'applique depuis la prise d'effet de l'engagement, et l'engagement est modifié pour la durée restante en enlevant la quantité en anomalie. Les pénalités prévues aux paragraphes 3 et 4 du présent article s'appliquent le cas échéant l'année du constat de l'anomalie. / b) Dans le cas de non-respect à caractère définitif, si le taux d'écart calculé pour l'ensemble des engagements agroenvironnementaux est inférieur ou égal à 50 % et supérieur à 30 %, la demande annuelle de paiement pour l'ensemble des engagements agroenvironnementaux souscrits est rejetée. Si le taux d'écart est supérieur à 50 %, un remboursement sur les paiements précédents ou une réduction sur les paiements ultérieurs sera en outre appliqué, pour un montant correspondant à la quantité en anomalie. / c) Dans le cas de non-respect à caractère réversible, les réductions et pénalités concernent uniquement l'année du constat de l'anomalie. Si ce non-respect est établi pour l'année antérieure au constat, le remboursement de l'aide est également demandé pour l'année antérieure. Si le non-respect à caractère réversible est établi également pendant au moins deux années antérieures au constat, le non-respect de l'obligation prend alors un caractère définitif. ". Aux termes du 6 du même article : " Les anomalies constatées pour des obligations portant sur des surfaces ou des quantités non engagées sont prises en compte selon des modalités définies dans le cahier des charges de la mesure concernée. ". 
 7. L'EARL requérante conteste les motifs de la décision litigieuse tenant à l'insuffisance du nombre d'analyses de la valeur fertilisante de chaque type d'effluent épandu et du dépassement de la fertilisation azotée moyenne sur l'exploitation. 
 8. Il ressort du cahier des charges de la MAET " PL_BR01_GC1 " relatif à la limitation de la fertilisation sur cultures, produit par la requérante, qu'en contrepartie de la perception d'aides financières, l'EARL Gaborit Nicolas s'était engagée à procéder à une analyse annuelle de la valeur fertilisante de chaque type d'effluent épandu et en cas de contrôle, à fournir le résultat des analyses annuelles réalisées. 
 9. D'une part, le compte-rendu du contrôle sur place réalisé le 17 avril 2014 pointe l'absence d'analyse de " fumier importé Florent " pour les campagnes 2010/2011 et 2011/2012, de fumier et de purin de bovins produits sur l'exploitation pour toutes les campagnes hormis celle de 2010 et de lisier de porc pour la campagne 2011/2012. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du tableau des teneurs réglementaires en azote par type d'effluents annexé à la circulaire du 22 avril 2011 relative aux modalités de contrôle des MAET, que le fumier de bovins, le purin de bovin et le lisier de porc constituent chacun un type distinct d'effluent. Dès lors, le moyen tiré de ce que le préfet de Vendée aurait commis une erreur de droit en opposant à l'EARL Gaborit Nicolas une absence d'analyse annuelle de chaque effluent alors que l'engagement qu'elle a souscrit lui imposait seulement d'analyser annuellement chaque type d'effluent doit être écarté. 
 10. D'autre part, afin de justifier du respect de ses obligations, l'EARL Gaborit Nicolas produit ses cahiers d'enregistrement de fertilisation ainsi que trois analyses de laboratoire effectuées les 18 juin 2010 et 7 juin 2013 sur les effluents de ferme et le  
 20 septembre 2012 sur du lisier de porc. Ces pièces ne sont pas de nature à remettre en cause les constats réalisés dans le cadre du contrôle sur place. Le motif tiré de ce que l'EARL Gaborit Nicolas n'a pas respecté l'obligation de procéder à une analyse annuelle de chaque type d'effluent n'est ainsi pas entaché d'erreur de fait. 
 11. Enfin, il résulte du cahier des charges de la MAET, objet du présent litige, que l'engagement souscrit par la société requérante de procéder à une analyse annuelle de la valeur fertilisante de chaque type d'effluent épandu concerne l'ensemble des parcelles engagées au titre de la mesure et non les seules d'entre elles sur lesquelles les types d'effluents utilisés par l'exploitation sont effectivement épandus. Dès lors, le préfet de la Vendée n'a pas commis d'erreur de droit en considérant que l'anomalie tenant au non-respect de cette obligation s'applique à l'ensemble des surfaces engagées au titre de cette mesure.  
 12. Il est constant que l'EARL Gaborit Nicolas s'était engagée à respecter, en contrepartie de la mesure agroenvironnementale, un plafond de 140 unités d'azote total par hectare s'agissant de la fertilisation azotée organique (y compris la restitution par pâturage) et minérale moyenne sur l'ensemble des parcelles engagées. Il ressort des pièces du dossier que, lors du contrôle sur place effectué le 17 avril 2014, il a été relevé un dépassement de ce plafond au titre de la campagne 2012-2013, le contrôleur ayant en effet calculé une quantité globale d'azote équivalant à 142,91 unités par hectare. Afin de justifier du respect de ce plafond, l'EARL requérante se prévaut d'une étude manuscrite effectuée par le Groupe d'étude et de développement agricole (GEDA) de Pouzauges sur la base du cahier d'enregistrement des fertilisations de 2013, faisant apparaître une quantité moyenne d'azote total épandu, sur la surface engagée de 33,89 hectares, de 135 unités par hectare, inférieure au plafond autorisé. Toutefois, la présentation sommaire de la méthode de calcul retenue par le GEDA pour aboutir à ce résultat ne permet pas de remettre en cause la validité de celle utilisée par l'ASP, fondée sur une fiche technique portant sur les modalités de contrôle " Ferti 01 " appliquée aux mesures agroenvironnementales et dont la pertinence n'est pas précisément critiquée. Le courriel d'un conseiller de la chambre d'agriculture de la Vendée, dont se prévaut la requérante pour contester la méthode de calcul retenue par l'administration, ne saurait davantage remettre sérieusement en cause le dépassement du plafond de fertilisation constaté par l'administration au titre de la campagne 2012-2013. Dans ces conditions, l'EARL Gaborit Nicolas, qui ne peut utilement se prévaloir d'une marge d'erreur, n'est pas fondée à soutenir que le préfet de la Vendée a commis une erreur de fait en considérant que l'obligation contractuelle n'avait pas été respectée sur l'un des engagements pris pour la campagne 2012-2013. 
 13. En dernier lieu, il résulte des dispositions citées au point 6 que les mesures financières en litige appliquées à l'EARL Gaborit Nicolas, dont la bonne foi n'est pas contestée, dépendent du caractère définitif ou réversible du non-respect par cette dernière de certaines de ses obligations. Il est constant qu'au moment de contracter les MAET et de prendre les engagements mentionnés dans les cahiers des charges, pour chaque type d'anomalie, la requérante avait été informée de son caractère définitif ou réversible et de son niveau de gravité (secondaire, principale, à seuil ou totale). L'EARL ne conteste pas précisément l'application faite par l'administration des dispositions de l'arrêté du 12 septembre 2007 relatif aux engagements agroenvironnementaux, application qui permet l'indexation des mesures financières prononcées à l'encontre de l'EARL à la gravité des manquements constatés. Ainsi, le défaut de présentation, pour chaque type d'effluent épandu au titre de chacune des années du contrat, d'analyses de la valeur fertilisante, lors du contrôle du 10 avril 2014, a caractérisé une méconnaissance par la société de son obligation de procéder à ce type d'analyse pour l'ensemble des surfaces de son exploitation engagées dans la mesure " PL_BRO1_CG1 " pendant au moins deux années antérieures au constat. En application des dispositions citées ci-dessus de l'article 3-5 c) de l'arrêté interministériel du 12 septembre 2007, le non-respect de l'obligation a alors pris un caractère définitif. En outre, en application des dispositions précitées de l'article 3-5 a) du même arrêté, si le non-respect d'une obligation a un caractère définitif, la quantité en anomalie est considérée comme l'étant depuis le début du contrat et jusqu'à son terme. L'EARL, en se bornant à soutenir une inadéquation entre les montants réclamés par l'administration et les irrégularités reprochées, n'établit pas que la réduction des paiements décidée par l'administration en application des dispositions de l'article 3-5 de l'arrêté du  
 12 septembre 2007 précitées ne serait pas proportionnée au caractère et à la gravité des manquements constatés. Il suit de là que le moyen tiré par l'EARL requérante de ce que la décision attaquée serait disproportionnée doit être écarté. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'EARL Gaborit Nicolas n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. La demande présentée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit dès lors être rejetée par voie de conséquence. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de l'EARL Gaborit Nicolas est rejetée.  
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'exploitation agricole à responsabilité limitée Gaborit Nicolas et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Une copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Vendée. 
 Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Salvi, président, 
 - Mme Brisson, présidente-assesseure, 
 - Mme Lellouch, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 J. Lellouch 
 Le président, 
 D. Salvi 
 La greffière, 
 A. Martin 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.