CAA44 · 3ème Chambre — 18 novembre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par une demande enregistrée sous le n° 1904381, l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) du Marsolleau a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 26 février 2019 par laquelle le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, statuant sur son recours hiérarchique formé à l'encontre de la décision du 9 octobre 2018 par laquelle le préfet de la région Pays de la Loire avait déclaré irrecevable sa demande tendant à la délivrance d'une autorisation d'exploiter des parcelles situées sur le territoire des communes de Saumur (Maine-et-Loire) et de Verrie (Maine-et-Loire), d'une superficie totale de 41 ha75 a48 ca, a rejeté, au fond, cette demande. 
 Par une demande enregistrée sous le n°1907114, l'EARL du Marsolleau a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la mise en demeure de cesser d'exploiter les parcelles situées sur le territoire des communes de Saumur et Verrie, d'une superficie totale de  
 41 ha75 a 48 ca, opposée par le préfet de la région Pays de la Loire le 6 mai 2019. 
 Par une demande enregistrée sous le n° 2101629, l'EARL du Marsolleau a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du préfet de la région Pays de la Loire du  
 4 mars 2020 lui infligeant une pénalité d'un montant de 38 163 euros à raison de l'exploitation illégale pendant l'année culturale 2019 de parcelles, d'une superficie totale de 41 ha 75 a 48 ca, situées sur le territoire des communes de Saumur et de Verrie ainsi que la décision de la commission des recours du 17 juin 2021 ramenant le montant de cette pénalité à 20 877,40 euros. 
 Par un jugement n°1904381, 1907114, 2101629 du 28 avril 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ces demandes.  
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 juin et 14 octobre 2022, l'EARL du Marsolleau, représentée par Me Loiseau, demande à la cour :  
  1°) d'annuler ce jugement du 28 avril 2022 ; 
 2°) à titre principal, d'annuler ces décisions des 26 février 2019, 6 mai 2019, 4 mars 2020 et 18 décembre 2020 ;  
 3°) à titre subsidiaire, de limiter à 304,90 euros par hectare le montant de la sanction administrative ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la décision du 26 février 2019 est entachée d'une erreur de droit en ce que la décision du 9 octobre 2018 méconnaît l'article R. 331-6, III, du code rural ; faute de notification d'une décision de refus d'autorisation dans le délai de 4 ou de 6 mois prévu par ce texte, elle est devenue titulaire d'une autorisation tacite d'exploiter, aucun refus ne lui ayant été opposé ; 
 - la mise en demeure du 6 mai 2019 méconnaît l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime puisqu'elle était titulaire à cette date d'une autorisation tacite d'exploiter ; 
 - la décision de la commission de recours du 18 décembre 2020 est irrégulière puisqu'elle était titulaire d'une autorisation tacite d'exploitation faisant ainsi obstacle à toute sanction administrative ; elle a effectivement cessé son activité agricole. 
 Par un mémoire enregistré le 7 octobre 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient qu'aucun moyen n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public,  
 - et les observations de Me de Bouglon, représentant l'EARL du Marsolleau. 
 Considérant ce qui suit :  
   
  1. L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) du Marsolleau a déposé le  
 12 avril 2018 une demande d'autorisation d'exploiter une surface de 41 ha 75 a 48 ca mise en valeur depuis le 1er janvier 2018, sur le territoire des communes de Saumur et de Verrie  
 (Maine-et-Loire) en vue de l'agrandissement de son exploitation de 184 ha 88 a 8 ca de terres. M. B, salarié de l'EARL, et M. D, ont, dans le cadre d'un projet d'installation individuelle, déposé des demandes concurrentes. Par une décision du 9 octobre 2018, le préfet de la région Pays de la Loire a déclaré irrecevable la demande présentée par l'EARL au motif que l'opération envisagée ne présentait qu'un caractère temporaire. Un recours administratif a été présenté par l'EARL du Marsolleau le 11 décembre 2018 à l'encontre de cette décision. Par une décision du 26 février 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, après avoir abrogé la décision du 9 octobre 2018 qualifiant d'irrecevable la demande d'exploitation de l'EARL dès lors que le motif retenu ne constituait ni un élément de recevabilité de la demande, ni un motif de refus d'autorisation, a rejeté le recours administratif formé par l'intéressée en se fondant sur la circonstance que la décision du 9 octobre 2018 est intervenue avant l'expiration du délai de 6 mois suivant l'enregistrement de la demande faisant ainsi obstacle à l'intervention d'une autorisation tacite et, ayant considéré que la demande de M. B était prioritaire au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), a opposé, pour ce motif, à l'EARL du Marsolleau un refus d'exploitation. Cette dernière, eu égard au constat par l'administration de la poursuite de l'exploitation, a été mise en demeure de cesser cette exploitation les 11 janvier et 6 mai 2019. Par un arrêté du 4 mars 2020, le préfet de la région Pays de la Loire a prononcé à l'encontre de l'EARL une sanction pécuniaire de 914,70 euros par hectare pour l'exploitation sans autorisation d'une surface totale de 41 ha 75 a 48 ca, soit un montant de 38 163 euros. Consécutivement au recours, de caractère obligatoire, formé par l'EARL le 27 mars 2020, la commission des recours de la région Pays de la Loire a, par une décision du 18 décembre 2020, ramené le montant de la sanction prise à l'égard de l'EARL à raison de l'exploitation irrégulière d'une surface de 41 ha 75 a 48 ca au titre de l'année 2019 à la somme de 20 877,40 euros sur la base de 500 euros par hectare. 
  2. L'EARL relève appel du jugement du 28 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 26 février 2019, de la mise en demeure du 6 mai 2019 et de la décision de la commission des recours de la région Pays de la Loire du 18 décembre 2020 qui s'est substituée à l'arrêté du préfet de la région Pays de la Loire du 4 mars 2020. 
   
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
   
 En ce qui concerne la décision du 26 février 2019 portant refus d'autorisation d'exploiter : 
   
  3. L'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime dispose : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : / 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; 2° Lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place " et aux termes de l'article R 331-6 du même code : " I.- Le préfet de région dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande d'autorisation. /Il peut, par décision motivée, fixer ce délai à six mois à compter de cette date, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ou de consultation du préfet d'une autre région. Il en avise alors les intéressés dans les meilleurs délais par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. / (   ) /III.- Le préfet de région notifie sa décision aux demandeurs, aux propriétaires et aux preneurs en place par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. Cette décision fait l'objet d'un affichage à la mairie de la commune sur le territoire de laquelle sont situés les biens. Elle est publiée au recueil des actes administratifs. / A défaut de notification d'une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier ou, en cas de prorogation de ce délai, dans les six mois à compter de cette date, l'autorisation est réputée accordée. (   ) ". 
   
  4. Il résulte ainsi de ces dispositions que la notification au pétitionnaire dans le délai de 4 ou de 6 mois suivant l'enregistrement de sa demande, d'une décision, fût-elle irrégulière, fait obstacle à la naissance d'une autorisation tacite. 
   
  5. En l'espèce, une demande d'autorisation d'exploiter une surface de 41 ha 75 a 48 ca a été présentée le 12 avril 2018 par l'EARL du Marsolleau et a donné lieu à un enregistrement sous le n° C49180336 qui fixait au 29 juillet 2018, la date limite de dépôt de demandes concurrentes. Une demande a été déposée le 23 mai 2018 par M. B en vue notamment de l'exploitation de la surface en litige de 41 ha 75 a 48 ca. Le préfet, eu égard à la présence de demandes multiples pour les mêmes biens a, par un courrier du 24 juillet 2018, notifié à la requérante qu'il disposait d'un délai de 6 mois pour statuer sur la demande d'autorisation dont il était saisi. Dans ce délai de 6 mois, l'EARL a été destinataire, le 12 octobre 2018, d'une décision prise le  
 9 octobre 2018 par le préfet de la région Pays de la Loire mentionnant qu'une autorisation d'exploiter à titre temporaire ne pouvait plus être délivrée et qu'en conséquence la demande d'autorisation présentée par la requérante était irrecevable. 
   
  6. Cette décision, eu égard aux termes dans lesquels elle a été rédigée, doit être regardée comme opposant à sa destinataire un refus d'autorisation d'exploiter pour un motif de fond et non en raison d'une incomplétude de son dossier de demande. 
   
  7. Il s'ensuit que l'EARL ne pouvant utilement se prévaloir de ce qu'elle était titulaire d'une autorisation tacite d'exploitation, alors même que le refus qui lui a été opposé aurait été irrégulier, le moyen tiré de la méconnaissance par le préfet de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime ne peut qu'être écarté. 
   
 En ce qui concerne la mise en demeure du 6 mai 2019 : 
   
  8. Aux termes de l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime, lorsqu'elle constate qu'un fonds est exploité contrairement aux dispositions du chapitre relatif au contrôle des structures d'exploitation, " () l'autorité administrative met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine et qui ne saurait être inférieur à un mois. / La mise en demeure mentionnée à l'alinéa précédent prescrit à l'intéressé soit de présenter une demande d'autorisation, soit, si une décision de refus d'autorisation est intervenue, de cesser l'exploitation des terres concernées. (  ) ". 
   
  9. Compte tenu ce qui vient d'être dit, l'EARL du Marsolleau étant en situation irrégulière au regard des dispositions précitées à la date à laquelle la mise en demeure du 6 mai 2019 lui a été adressée, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime ne pouvaient lui être opposées. Ses conclusions tendant à l'annulation de cette décision ne peuvent qu'être rejetées. 
   
 En ce qui concerne la décision de la commission de recours du 18 décembre 2020 : 
   
  10. Aux termes de l'alinéa 4 de l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime : " Si, à l'expiration du délai imparti pour cesser l'exploitation des terres concernées, l'autorité administrative constate que l'exploitation se poursuit dans des conditions irrégulières, elle peut prononcer à l'encontre de l'intéressé une sanction pécuniaire d'un montant compris entre 304,90 et 914,70 euros par hectare. () ". Il appartient au juge administratif, saisi d'une requête dirigée contre une sanction pécuniaire prononcée par la commission des recours en matière de contrôle des structures des exploitations agricoles, de vérifier que son montant était, à la date à laquelle elle a été infligée, proportionné tant aux manquements commis qu'à la situation, notamment financière, de la personne sanctionnée.  
   
  11. Ainsi qu'il a été dit, l'EARL du Marsolleau, bien que mise en demeure de cesser l'exploitation irrégulière des terres en litige les 11 janvier et 6 mai 2019, en a poursuivi l'exploitation irrégulière jusqu'à l'expiration de l'année culturale 2019. Dans ces conditions, faute pour la requérante d'être titulaire d'une autorisation tacite d'exploitation comme il a été indiqué ci-dessus, une sanction pécuniaire pouvait être prise à son encontre en application des dispositions mentionnées ci-dessus. 
   
  12. L'EARL du Marsolleau fait valoir, à titre subsidiaire, que sa situation a été régularisée à l'expiration de l'année culturale 2019, ainsi qu'elle en justifie par la résiliation des contrats de prêt à usage de terre et par les bulletins de mutation de terres au 4 novembre 2019. Compte tenu à la fois des manquements commis par l'EARL et de la régularisation intervenue, il y a lieu, en l'espèce, de ramener à 400 euros par hectare la sanction qui lui a été infligée par la décision de la commission de recours du 18 décembre 2020, qui s'est substituée à l'arrêté préfectoral du  
 4 mars 2020. 
   
  13. Il résulte de ce qui précède que l'EARL du Marsolleau est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la réduction de la sanction infligée, qui doit être ramenée à la somme de  
 400 euros par hectare. 
 Sur les frais du litige :  
   
  14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas en l'espèce la partie perdante pour l'essentiel, la somme que demande l'EARL du Marsolleau au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 DECIDE : 
 Article 1er : La sanction infligée à l'EARL du Marsolleau est ramenée à 400 euros par hectare.  
 Article 2 : Le jugement attaqué du tribunal administratif de Nantes est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'Earl du Marsolleau, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, à M. A D et à M. E B.  
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la région Pays de la Loire.  
 Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Salvi président, 
 - Mme Brisson, présidente-assesseure, 
 - Mme Lellouch, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 C. C 
 Le président, 
 D. SALVI 
 Le greffier, 
 R. MAGEAU 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.