CAA44 · 2ème Chambre — 29 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédures contentieuses antérieures : 
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Nantes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole, subsidiairement, de l'annuler en tant qu'elle approuve le classement en zone Ad des parcelles cadastrées section EB nos 418 et 420 à Saint-Herblain. 
 Par un jugement n° 1906111 du 28 juin 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 août 2022 et le 23 février 2023, Mme A, représentée par la SARL Antigone, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 28 juin 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 
 2°) d'annuler la délibération du 5 avril 2019 du conseil métropolitain de Nantes Métropole approuvant le plan local d'urbanisme métropolitain ; 
 3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la délibération contestée n'a pas été précédée par la réunion de la conférence intercommunale des maires, en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;  
 - la version numérique du dossier d'enquête publique, disponible depuis le site internet mentionné dans l'avis d'enquête publique, ne comportait pas les avis des personnes publiques associées, en méconnaissance des articles R. 123-8 du code de l'environnement et R. 153-8 du code de l'urbanisme ;  
 - le classement en zone Ad de ses parcelles n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;  
 - ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 février 2023, Nantes Métropole, représentée par la SELARL Caradeux Consultants, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - la code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Dias, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Diversay, représentant Mme A et de Me Dubos, représentant Nantes Métropole. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil communautaire de la communauté urbaine Nantes Métropole (Loire-Atlantique) a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme, a approuvé les objectifs poursuivis et défini les modalités de la concertation. Les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ont été délibérées en séance du 28 juin 2016. Par une délibération du même jour, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a décidé que l'ensemble des dispositions contenues aux articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 1er janvier 2016 serait applicable au futur plan local d'urbanisme. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain a arrêté le projet de plan local d'urbanisme métropolitain. L'enquête publique a eu lieu du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, le conseil métropolitain a approuvé le plan local d'urbanisme. Mme A, propriétaire des parcelles cadastrées section EB nos 418 et 420, situées Chemin de la Métairie, relève appel du jugement du 28 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération 5 avril 2019 approuvant le plan local d'urbanisme métropolitain.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 2. En premier lieu, il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, le moyen tiré de ce que le dossier numérique de l'enquête publique ne contenait pas les avis des personnes publiques associées, en méconnaissance des dispositions des articles R. 123-8 du code de l'environnement et R. 153-8 du code de l'urbanisme, et le moyen tiré de ce que la délibération contestée n'a pas été précédée de la réunion de la conférence intercommunale des maires, en méconnaissance du 1° de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, moyens que la requérante reprend en appel sans apporter d'éléments nouveaux. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L.151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L.151-5 du même code dans sa version applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L.151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 
 4. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte-tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme métropolitain exprime, par une orientation stratégique thématique intitulée " Dessiner la métropole nature ", la " volonté d'une plus grande préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers pour qu'ils ne soient désormais plus au service des projets urbains mais constitutifs des projets d'aménagement " et énonce l'objectif de " Réduire de 50 % le rythme moyen annuel de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ", en poursuivant un développement tourné vers le renforcement des centralités, d'une part, et en limitant l'étalement urbain pour préserver les espaces agricoles, naturels et forestiers, d'autre part. Pour atteindre cet objectif, le PADD rappelle que " La mobilisation de toutes les communes, chacune en fonction de ses capacités et à son échelle, doit s'inscrire dans l'objectif de rechercher dans le tissu urbain constitué des espaces de renouvellement urbain, de maîtriser les extensions urbaines et de limiter très fortement le développement des hameaux " et prévoit de prioriser le développement dans l'enveloppe urbaine. Il indique enfin que " dans cette logique, les densités les plus importantes sont attendues à l'intérieur du périphérique et sur ses franges " pour " qu'au moins 80 % du développement urbain à l'horizon 2030 se réalise au sein de l'enveloppe urbaine, et que les 3/4 de la production de logements se réalisent à l'intérieur du périphérique et dans les centralités en extra-périphérique. "  
 6. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain ont délimité, à l'ouest de l'agglomération, une vaste zone Ad (espaces agricoles durables), correspondant aux espaces dont la vocation agricole est pérenne et où seules les constructions nouvelles liées à une exploitation agricole sont permises, incluant le secteur sud-ouest du territoire de la commune de Saint-Herblain, dans lequel se situent les parcelles cadastrées section EB nos 418 et 420 qui sont la propriété de Mme A, à l'ouest du hameau de Chasseloire, lui-même classé en secteur UMe, correspondant " aux hameaux et villages au sein desquels un développement très modéré peut admis dans le respect des qualités patrimoniales et/ou paysagères qui les caractérisent ". S'il est vrai que ces parcelles se trouvent non loin de la zone industrielle et commerciale Atlantis ainsi que de la route nationale N 444, elles se situent à l'extérieur du périphérique nantais et en dehors des centralités mentionnées au plan d'aménagement et de développement durables, dans un secteur à dominante rurale, identifié comme tel par le cahier communal de Saint-Herblain, annexé au plan local d'urbanisme contesté. Il suit de là que le classement en zone Ad des parcelles en cause n'est pas incohérent avec les orientations stratégiques du PADD, notamment celles tendant à ce " qu'au moins 80 % du développement urbain à l'horizon 2030 se réalise au sein de l'enveloppe urbaine, et que les 3/4 de la production de logements se réalisent à l'intérieur du périphérique et dans les centralités en extra-périphérique ". Le moyen tiré de ce que ce classement ne serait pas cohérent avec le PADD doit, par suite, être écarté. 
 3. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. " 
 4. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 5. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 6. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise que " les principes de délimitation de la zone agricole " visent, notamment, à " contribuer à la lutte contre l'étalement urbain en donnant une valeur positive et d'usage aux espaces agricoles, en lien avec l'objectif de réduction des friches agricoles porté par la métropole " (Tome 3, p. 243). Ce rapport indique également que " La délimitation des secteurs UMe, zonage dédié aux hameaux et villages a été faite au plus près de l'enveloppe urbaine, afin de respecter les orientations du SCOT, qui précise : " l'enveloppe urbaine correspond au périmètre à l'intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Elle tient compte de différents critères, notamment l'occupation du sol, les formes urbaines, la présence d'éléments paysagers et naturels ". Il ajoute, s'agissant de la méthodologie retenue pour délimiter les " hameaux isolés " relevant des secteurs UMe, que " () trois critères ont été utilisés dans le PLUm pour délimiter les hameaux isolés : / - L'existence de terrains voisins déjà construits sur au moins 3 côtés de la parcelle considérée en bordure de voie. Sont considérés comme faisant partie du hameau, les espaces vides entre deux constructions ou deux groupes de constructions, distants de moins de 50 mètres de ces constructions, et les parcelles entourées de constructions sur au moins 3 côtés, la parcelle devant être plus profonde que large. / - La prise en compte des limites naturelles et des voies ou chemins. Les hameaux ne peuvent s'étaler indéfiniment le long des voies ce qui contribue à grignoter les espaces naturels, agricoles ou forestiers. Sont pris en compte pour les délimiter, les limites naturelles telles que les chemins ruraux, les haies, les boisements, les routes, les chemins. / - La protection de l'activité agricole (existante ou potentielle future). Les hameaux ne peuvent continuer à s'étaler sur les espaces agricoles. Les distances réglementaires afférentes aux bâtiments d'élevage et aux chais sont prises en compte (règle de réciprocité). " 
 7. Il ressort des pièces du dossier que les deux parcelles litigieuses forment un tènement dépourvu de construction, longé par un terrain bâti, au sud-est, par des terrains nus, à l'est et au nord, et par une voie dénommée " Chemin de la Métairie ", à l'ouest. Si la requérante soutient que, compte tenu de leur configuration, le potentiel agricole de ses parcelles est limité, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles s'ouvrent, à l'est et au nord-est, sur des terrains à l'état naturel, d'une superficie totale de près d'1,2 hectare, entre le Chemin de la Métairie et le hameau de Chasseloire et, à l'ouest, de l'autre côté de cette voie, sur un vaste espace à dominante agricole. Le classement en zone Ad des parcelles de Mme A concourt ainsi, compte tenu de la configuration de celles-ci et du secteur dans lequel elles s'insèrent, à la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de ce secteur. Par ailleurs, bien qu'étant proches du hameau de Chasseloire, classé en secteur UMe, aucune des deux parcelles litigieuses n'est bordée sur trois de ses côtés par des terrains construits. Celles-ci ne se trouvent pas davantage dans le périmètre à l'intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent et se situent ainsi en dehors de l'enveloppe urbaine du hameau de Chasseloire, dont le Chemin de la Métairie ne constitue pas la limite ouest, contrairement à ce que soutient Mme A. Dans ces conditions, quand bien même ces parcelles n'auraient jamais été exploitées et sont desservies par les réseaux publics d'assainissement, leur classement en zone Ad n'est pas, compte-tenu du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme de " réduire de 50 % le rythme annuel de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ", et de " limiter très fortement le développement des hameaux ", entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.  
 Sur les frais du litige : 
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme A le versement à Nantes Métropole d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1 :Le requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 :Mme A versera à Nantes Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 :Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à Nantes Métropole. 
 Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Buffet, présidente de chambre, 
 - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, 
 - M. Dias, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2024. 
 Le rapporteur 
 R. DIAS 
 La présidente 
 C. BUFFET        
 Le greffier 
 R. MAGEAU 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 22NT02893