CAA44 · 4ème chambre — 25 octobre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Saint Nazaire du 9 octobre 2020 attribuant une subvention de 10 000 euros à l'association SOS Méditerranée France et d'enjoindre à cette association de restituer la somme correspondant à la subvention perçue. 
 Par un jugement n° 2012829 du 19 octobre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 décembre 2022, le 27 novembre 2023 et le 24 juin 2024, M. A, représenté par Me Lambert, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement du 19 octobre 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 
 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Saint Nazaire du 9 octobre 2020 attribuant une subvention de 10 000 euros à l'association SOS Méditerranée France ;  
 3°) d'enjoindre à la commune de Saint Nazaire d'émettre un titre de recette à l'encontre de l'association SOS Méditerranée France d'un montant de 10 000 euros correspondant à la restitution de la subvention perçue, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint Nazaire la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa demande de première instance était recevable dès lors qu'il disposait d'un intérêt à agir en sa qualité de contribuable communal ; 
 - la délibération contestée est dépourvue de base légale, elle ne pouvait être prise sur le fondement des dispositions de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales dès lors que l'activité de l'association SOS Méditerranée France ne peut être regardée comme une action internationale et extérieure au sens de ces dispositions ; 
 - la délibération est entachée d'erreur de droit au regard de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - cette délibération a été prise en l'absence d'intérêt public local ; 
 - elle poursuit un but politique et méconnaît le principe de neutralité du service public ; 
 - elle est entachée d'illégalité dès lors que la destination de la subvention accordée n'est pas précisée et qu'aucune convention n'a été signée pour encadrer son utilisation. 
 Par deux mémoires en défense enregistrés le 27 juillet 2023 et le 25 juillet 2024, la commune de Saint Nazaire, représentée par Me Ramaut, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la demande de première instance de M. A était irrecevable faute pour lui de justifier d'un intérêt à agir ; 
 - elle pouvait attribuer la subvention en cause sur le fondement des dispositions de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales dès lors que l'activité de l'association SOS Méditerranée France constitue une action internationale à caractère humanitaire ; 
 - elle justifie d'un intérêt public local et respecte le principe de neutralité du service public ; 
 - la délibération précise la destination de la subvention accordée ; 
 - les dispositions de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations étaient inapplicables eu égard au montant de cette subvention.  
 Par un mémoire, enregistré le 25 septembre 2023 et le 27 septembre 2024 non communiqué, l'association SOS Méditerranée France, représentée par la SELARL Seattle Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la demande de première instance de M. A était irrecevable faute pour lui de justifier d'un intérêt à agir ; 
 - l'activité qu'elle poursuit constitue une action internationale à caractère humanitaire, dès lors la commune de Saint Nazaire pouvait lui attribuer la subvention en cause sur le fondement des dispositions de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle respecte les engagements internationaux de la France ; 
 - la commune de Saint Nazaire n'avait pas à justifier d'un intérêt public local ; 
 - la commune, qui n'avait pas à le démontrer, n'a pas méconnu le principe de neutralité du service public. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lainé, 
 - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Guillou, substituant Me Ramaut, représentant la commune de Saint-Nazaire, et de Me Philippe, substituant Me Mabile, représentant l'association SOS Méditerranée France. 
 Une note en délibéré, présentée pour M. B A, a été enregistrée le  
 24 octobre 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 9 octobre 2020, le conseil municipal de la commune de Saint-Nazaire (Loire-Atlantique) a attribué une subvention de 10 000 euros à l'association SOS Méditerranée France. M. B A a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation de cette délibération et à ce qu'il soit enjoint à cette association de restituer la somme correspondant à la subvention perçue. Par un jugement du  
 19 octobre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. M. A relève appel de ce jugement. 
 Sur la recevabilité de la demande présentée par M. A en première instance : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que la délibération contestée, qui a pour objet d'accorder une subvention, a par elle-même une incidence directe sur le budget communal, qui suffit à conférer à un requérant établissant sa qualité de contribuable communal un intérêt pour agir. Dans ces conditions, M. A, qui justifie de sa qualité de contribuable communal à la date d'introduction de ses conclusions à fin d'annulation, doit être regardé comme justifiant d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de la délibération contestée du 9 octobre 2020, par laquelle la commune de Saint Nazaire a attribué une subvention de 10 000 euros à l'association SOS Méditerranée France. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 3. Aux termes de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire. / A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. Ces conventions précisent l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers () ". 
 4. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements et de la loi du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, dont elles sont notamment issues, que les collectivités territoriales et leurs groupements ont compétence pour mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire, le législateur n'ayant subordonné cette possibilité ni à la condition que cette action réponde à un intérêt public local, ni à la condition qu'elle s'inscrive dans les autres domaines de compétences attribués par la loi aux collectivités territoriales, ni à l'exigence qu'elle implique une autorité locale étrangère. 
 5. Il résulte en outre de ces dispositions que les actions menées ou soutenues sur ce fondement doivent respecter les engagements internationaux de la France. Elles ne doivent pas interférer avec la conduite par l'Etat des relations internationales de la France. 
 6. Par ailleurs, les actions menées ou soutenues sur le fondement de ces dispositions ne sauraient conduire une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales à prendre parti dans un conflit de nature politique ou un conflit collectif du travail. Si la seule circonstance qu'une organisation prenne des positions dans le débat public ne fait pas obstacle à ce qu'une collectivité territoriale ou un groupement lui accorde un soutien pour des actions mentionnées à l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, ces collectivités et groupements ne sauraient légalement apporter leur soutien à une organisation dont les actions de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire doivent être regardées en réalité, eu égard à son objet social, ses activités et ses prises de position, comme des actions à caractère politique.  
 7. En outre, si une collectivité ou un groupement accorde un soutien à une organisation qui prend des positions dans le débat public, ils doivent s'assurer, par les conditions qu'ils posent et par des engagements appropriés qu'ils demandent à l'organisation de prendre, que leur aide sera exclusivement destinée au financement des actions de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire qu'ils entendent soutenir, et ne sera pas utilisée pour financer les autres activités de cette organisation. 
 8. Enfin, si les dispositions de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales prévoient que les collectivités territoriales ou leurs groupements décidant de mener ou de soutenir des actions internationales de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire peuvent conclure à cette fin une convention avec des autorités locales étrangères, elles ne subordonnent pas la conduite ou le soutien à une telle action à la conclusion d'une convention avec les personnes ou autorités concernées par cette action. Il résulte néanmoins des dispositions de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations que la conclusion d'une telle convention est obligatoire lorsqu'est attribuée à un organisme de droit privé une subvention d'un montant supérieur à un certain seuil, fixé à 23 000 euros par le décret du 6 juin 2001 pris pour l'application de ces dispositions. En outre, pour pouvoir bénéficier d'une subvention publique, les associations ou fondations soumises aux dispositions de l'article 10-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations doivent respecter, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République qui ont créé ces dispositions, les engagements qui y sont mentionnés. 
 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'activité de sauvetage en mer menée par l'association SOS Méditerranée France s'effectue en dehors du territoire français et au profit de personnes en situation de détresse. Elle constitue par conséquent une action internationale à caractère humanitaire, au sens des dispositions de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, lesquelles n'exigent pas, ainsi qu'il a été dit au point  
 4 ci-dessus, et contrairement à ce que soutient M. A, que l'action menée ou soutenue soit destinée à une autorité locale étrangère, ou qu'elle concerne une population étrangère locale identifiée. La décision d'accorder une subvention à SOS Méditerranée France pouvait donc trouver sa base légale dans ces dispositions. Par ailleurs, la délibération contestée indique qu'elle a pour objet " Attribution d'une subvention exceptionnelle " et s'inscrit, selon l'exposé des motifs qu'en a fait le maire, dans un objectif " de contribuer à la plate-forme des collectivités françaises pour le financement de SOS Méditerranée par l'attribution d'une subvention de 10 000 euros  pour l'aider à pérenniser son action en faveur du secours en mer en Méditerranée, dans le strict respect du droit maritime international. ". Elle a ainsi pour objet une action internationale pluriannuelle à caractère humanitaire au sens des dispositions mentionnées ci-dessus, sans que puisse être utilement invoquée la circonstance que SOS Méditerranée France est une association française ayant son siège à Marseille. La délibération du 9 octobre 2020 du conseil municipal de Saint-Nazaire n'est donc pas davantage entachée de l'erreur de droit alléguée. 
 10. En deuxième lieu, il résulte également de ce qui a été dit au point 4 que, eu égard à la nature de l'action dans laquelle s'inscrit la délibération contestée, le moyen tiré de ce que la subvention accordée, au regard de l'objet de l'association SOS Méditerranée, ne présenterait pas d'intérêt public local pour les habitants de la commune de Saint-Nazaire est inopérant. 
 11. En troisième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que l'association SOS Méditerranée France a pour objet, aux termes de l'article 1er de ses statuts, " dans le respect du droit maritime et des droits humains fondamentaux ", de " sauver la vie des personnes en détresse en mer et d'assurer leur accompagnement et leur protection ", son activité à ce titre consistant à affréter des navires afin de secourir en mer Méditerranée des embarcations en détresse empruntées par des ressortissants de pays tiers cherchant à rejoindre le territoire des pays de l'Union européenne, et ayant permis de porter assistance à plusieurs dizaines de milliers de naufragés depuis 2016. D'autre part, s'il ressort du même article des statuts de l'association que celle-ci a également pour objet, " de témoigner de la réalité de ces sauvetages et de leur contexte ; de promouvoir et soutenir la création de structures similaires à SOS Méditerranée en Europe et ailleurs ; de développer des activités de recherche, de sensibilisation et d'éducation autour des missions de SOS Méditerranée ; de transmettre les connaissances acquises en matière de sauvetage en mer dans le cadre de formations professionnelles spécifiques ", les actions de recherche, de sensibilisation, d'éducation et de formation en matière de migrations et de sauvetage en mer ne peuvent en elles-mêmes être regardées comme ayant un caractère politique, alors surtout qu'est intervenu un arrêté du ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse du 23 novembre 2018 accordant à l'association l'agrément national au titre des associations éducatives complémentaires de l'enseignement public, pour une durée de cinq ans, aux motifs que SOS Méditerranée " apporte son concours à l'enseignement public ", du fait de ses interventions dans les établissements scolaires, et " répond à un objet d'intérêt général, présente un mode de fonctionnement démocratique et respecte des règles de nature à garantir la transparence financière ".  
 12. Enfin, il ressort certes également des pièces du dossier que les responsables de l'association SOS Méditerranée France ont pris publiquement des positions critiquant tant le refus opposé par certains Etats membres au débarquement des personnes secourues que les orientations de l'Union européenne incitant à privilégier le débarquement des personnes secourues en Libye, pays de départ des embarcations, et, plus généralement, plaidé pour une politique de sauvetage en mer plus volontariste et mieux coordonnée de la part de l'Union européenne et de ses Etats membres. Néanmoins, il n'est pas établi que l'action de sauvetage en mer à laquelle se livre l'association méconnaîtrait les engagements internationaux de la France. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que l'association agit systématiquement en coordination avec l'ensemble des autorités nationales compétentes en matière de sauvetage en mer et en conformité avec les principes du droit maritime international. Si elle a effectivement privilégié le débarquement dans les ports européens des personnes secourues dans les eaux internationales au large de la Libye, elle l'a justifié par le motif que le droit maritime international prévoit l'obligation de secourir les personnes se trouvant en détresse en mer et de les débarquer dans un lieu sûr dans un délai raisonnable quel que soit leur nationalité ou leur statut et qu'un débarquement en Libye, exposant ces personnes à un risque de traitements inhumains et dégradants documenté notamment par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, contreviendrait au principe d'un débarquement en lieu sûr et aux dispositions du règlement (UE) n° 656/2014 du 15 mai 2014 prohibant la remise des personnes secourues aux autorités d'un pays où il existe un risque sérieux qu'elles soient soumises à de tels traitements. S'il est par ailleurs soutenu que son action de sauvetage en mer aurait provoqué des différends entre la France et les autorités d'autres pays, il ressort des pièces du dossier que les navires de l'association ont toujours déféré aux refus de débarquement qui leur ont été opposés par les autorités de certains Etats membres, refus dont les autorités françaises ont d'ailleurs parfois contesté elles-mêmes la conformité aux principes du droit maritime international. Dans ces conditions, le soutien financier apporté par la commune de Saint-Nazaire ne peut être regardé comme interférant avec la conduite par l'Etat des relations internationales de la France. Cette activité de sauvetage en mer ne saurait de même être regardée, au seul motif que des débats existent entre Etats membres de l'Union européenne sur ces sujets et que l'association a pris parti dans ces débats, comme constituant, en réalité, une action à caractère politique. 
 13. En quatrième et dernier lieu, à supposer que certaines des activités de l'association SOS Méditerranée France soient regardées comme revêtant un caractère politique, en particulier son activité de communication critique sur les politiques migratoires et d'accueil de l'Union européenne et de certains Etats membres, il ressort des pièces du dossier que la délibération du conseil municipal du 9 octobre 2020, après avoir rappelé les " missions principales " de l'association, décide " l'attribution d'une subvention d'un montant de  
 10 000 euros à SOS Méditerranée pour l'aider à pérenniser son action en faveur du secours en mer en Méditerranée, dans le strict respect du droit maritime international. ". Compte tenu des conditions ainsi fixées par la détermination précise de son objet, il résulte des termes de la délibération que la subvention ne peut être affectée à un autre objet que le sauvetage en mer des personnes, et ne pourrait être utilisée notamment pour financer le fonctionnement général ou la communication à caractère politique de l'association, les termes de la délibération permettant à la commune d'exiger le remboursement de la subvention si celle-ci était affectée par l'association à un autre objet que l'activité de sauvetage en mer. Dans ces conditions, contrairement à ce que prétend le requérant, le principe de neutralité du service public n'est pas méconnu. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 
 14. Compte tenu de ce qui est jugé par le présent arrêt, les conclusions de  
 M. A tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Saint Nazaire d'émettre un titre de recette à l'encontre de l'association SOS Méditerranée France d'un montant de 10 000 euros correspondant à la restitution de la subvention perçue, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sont sans objet et ne peuvent être que rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement à la commune de Saint-Nazaire d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Nazaire, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que  
 M. A demande à ce titre. Enfin, en application des mêmes dispositions, M. A versera également à l'association SOS Méditerranée France, bénéficiaire de la subvention qui doit être regardée comme ayant la qualité de partie, une somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance. 
 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera une somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Nazaire et une somme de 1 500 euros à l'association SOS Méditerranée France au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A, à la commune de Saint Nazaire et à l'association SOS Méditerranée France. 
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Loire-Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 8 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lainé, président, 
 - M. Derlange, président-assesseur, 
 - Mme Picquet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 octobre 2024. 
 Le président de chambre, rapporteur, 
 L. Lainé  
 La greffière, 
 A. Martin 
     L'assesseure le plus ancien  
   dans le grade le plus élevé, 
 S. Derlange 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.