CAA75 · 8ème chambre — 21 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité ont demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler les décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris sur leurs demandes présentées les 7 et 11 mars 2019 et tendant à l'abrogation de l'arrêté du 21 janvier 1997 relatif à la fermeture hebdomadaire des établissements procédant à la vente de pain dans le département de Paris, d'enjoindre au préfet de procéder à l'abrogation de l'arrêté litigieux dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Par un jugement n° 1917136/3-2 du 18 novembre 2021, le Tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes des fédérations.  
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 janvier, 16 novembre, 7 décembre 2022 et le 16 mai 2023, la fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité, représentées par Me Bontoux, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler le jugement n° 1917136/3-2 du 18 novembre 2021 du Tribunal administratif de Paris ; 
 2°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a rejeté leurs demandes d'abrogation de l'arrêté du 21 janvier 1997 relatif à la fermeture hebdomadaire des établissements procédant à la vente et à la distribution de pain ; 
 3°) d'enjoindre au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris de procéder à l'abrogation de l'arrêté litigieux dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ; 
 4°) d'enjoindre au syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine à produire la liste de ses adhérents ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que l'arrêté du 21 janvier 1997 méconnaît les dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail en ce qu'il ne reflèterait pas la volonté de la majorité indiscutable de tous les établissements concernés à la date de la demande d'abrogation.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 octobre 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens ne sont pas fondés. 
 Par des interventions, enregistrées les 16 novembre et 13 décembre 2022, le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine, représenté par Me Simard, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Ho Si Fat, président assesseur, 
 - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Bontoux, avocat des fédérations requérantes, et de Me Simard, avocat du syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 21 janvier 1997, intervenu à la suite d'un accord conclu le 16 février 1996 entre le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne, actuel syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine, et cinq syndicats de salariés, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a prescrit dans le département de Paris la fermeture, un jour par semaine, des commerces procédant à la vente au détail ou à la distribution de pain, à titre principal ou accessoire. Par deux courriers en date des 7 et 11 mars 2019, la fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité ont demandé l'abrogation de cet arrêté. Elles relèvent appel du jugement n° 1917136/3-2 du 18 novembre 2021 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des décisions implicites de refus du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris.  
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 2. Aux termes de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ". 
 3. Il résulte de l'article L. 3132-29 du code du travail que la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé. L'existence de cette majorité est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord ou s'y sont déclarées expressément favorables exploitent la majorité des établissements intéressés ou que la consultation de l'ensemble des entreprises concernées a montré que l'accord recueillait l'assentiment d'un nombre d'entreprises correspondant à la majorité des établissements intéressés. 
 4. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ". 
 5. En premier lieu, les dispositions du second alinéa de l'article L. 3132-29 du code du travail rappelées au point 2 concernent les demandes d'abrogation des arrêtés préfectoraux de fermeture hebdomadaire des établissements d'une profession d'une zone géographique concernée, émanant d'organisations professionnelles représentatives exprimant la volonté de la majorité des membres de cette profession. Ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que tout tiers puisse solliciter l'abrogation d'un tel arrêté auprès du préfet, qui est alors tenu d'y faire droit si les conditions prévues à l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration sont remplies, en particulier en cas de changement de la volonté de la majorité des établissements concernés.  
 6. En second lieu, d'une part, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 7. D'autre part, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. 
 8. En l'espèce, les fédérations requérantes soutiennent qu'il n'existait pas de majorité indiscutable d'établissements concernés favorable au maintien de l'arrêté en litige à la date à laquelle le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a implicitement rejeté leurs demandes d'abrogation de cet arrêté. Elles font valoir que le paysage des établissements vendant du pain à titre principal ou accessoire dans le département de Paris s'est diversifié depuis 1997. Il ressort du compte rendu de la réunion du 25 juin 1996, qui s'est tenue entre le préfet de Paris et le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne, que les établissements vendant du pain dans le département de Paris s'élevaient, à cette date, à 1 531, dont 1 281 boulangeries artisanales, soit une proportion de 84 %. Au soutien de leur argumentation, les fédérations requérantes produisent un tableau établi d'après les données de l'institut national de la statistique et des études économiques mentionnant que, pour l'année 2019, ces établissements s'élevaient à 3 308, dont 951 boulangeries artisanales, soit une proportion de 29 %. Ainsi, entre 1997 et 2019, le nombre d'établissements concernés aurait connu une augmentation de 116 % et la part de boulangeries artisanales aurait diminué. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que plusieurs syndicats reconnus comme représentatifs postérieurement à la date d'édiction de l'arrêté litigieux, tels que la fédération des entreprises de boulangerie, le Synadis bio et les fédérations requérantes ont manifesté leur volonté de remettre en cause l'arrêté du 21 janvier 1997, sans que, ni le nombre des établissements qu'elles représentent et qui vendraient effectivement du pain, ni le nombre total d'établissements concernés ne puisse être établi par les seules pièces figurant au dossier. Toutefois, face à cette évolution notable d'établissements concernés par l'arrêté en litige et qui n'ont pas été consultés lors de son édiction, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris ne justifie pas d'élément, notamment chiffré, permettant d'établir l'existence d'une majorité indiscutable favorable à la fermeture hebdomadaire des établissements dans lesquels s'effectue, à titre principal ou accessoire, la vente ou la distribution de pain dans le département de Paris. 
 9. Dès lors, afin de permettre à la Cour de se prononcer en toute connaissance de cause, il y a lieu d'ordonner au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, avant de statuer sur les conclusions de la requête, tous droits et moyens des parties réservés à l'exception de ceux sur lesquels il est statué par le présent arrêt, de fournir, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, tout élément, notamment chiffré, permettant de déterminer la volonté de la majorité indiscutable des établissements dans lesquels s'effectue, à titre principal ou accessoire, la vente ou la distribution de pain dans le département de Paris . En particulier, il est demandé au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris d'indiquer le nombre d'établissements de ce département vendant effectivement du pain, à titre principal ou accessoire, ainsi que le nombre de ces établissements favorables et défavorables au maintien de l'accord de fermeture hebdomadaire ou, à défaut, le nombre d'entreprises adhérentes aux organisations d'employeurs qui se sont déclarées expressément favorables ou défavorables au maintien de l'arrêté en litige. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Avant dire droit sur les conclusions de la requête de la fédération du commerce et de la distribution et de la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité, il est ordonné au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris de communiquer à la Cour, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, les éléments définis par les motifs du présent arrêt. 
 Article 2 : Tous droits et moyens des parties, à l'exception de ceux sur lesquels il est statué par le présent arrêt, sont réservés.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la fédération du commerce et de la distribution, à la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité, au syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine, au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.  
 Délibéré après l'audience du 26 juin 2023 à laquelle siégeaient : 
 - M. Le Goff, président de chambre, 
 - M. Ho Si Fat, président assesseur, 
 - Mme Larsonnier, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
   
 F. HO SI FAT Le président, 
   
 R. LE GOFF 
 Le greffier, 
   
 P. TISSERAND 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.