CAA75 · 8ème chambre — 7 août 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La fédération du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du préfet de la région d'Île-de-France, préfet de Paris du 21 janvier 1997 relatif à la fermeture hebdomadaire des établissements procédant à la vente de pain dans le département, devenu depuis la Ville de Paris, ainsi que les décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris sur leurs demandes présentées les 7 et 11 mars 2019 et tendant à l'abrogation de cet arrêté, d'enjoindre au préfet de procéder à l'abrogation de l'arrêté litigieux dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Par un jugement n° 1917136/3-2 du 18 novembre 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes des fédérations.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 janvier, 16 novembre, 7 décembre 2022 et le 16 mai 2023, la fédération du commerce et de la distribution (FCD) et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité (FECP), représentées par Me Bontoux, ont demandé à la cour, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement ;  
 2°) d'annuler les refus implicites opposés à leurs demandes d'abrogation ; 
 3°) d'enjoindre au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris de procéder à l'abrogation de l'arrêté litigieux dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ; 
 4°) d'enjoindre au syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine de produire la liste de ses adhérents ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que : 
 - elles justifient suffisamment de la capacité de leur représentant pour les représenter dans le cadre de la présente instance ; 
 - l'arrêté du 21 janvier 1997 est illégal dès lors que le préfet n'a pas recueilli, avant son adoption, l'accord d'une majorité indiscutable des professionnels concernés ; 
 - le refus attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail en ce que l'arrêté ne reflète plus la volonté de la majorité indiscutable de tous les établissements concernés.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 octobre 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion a conclu au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens soulevés par les fédérations requérantes ne sont pas fondés.  
 Par des interventions, enregistrées les 16 novembre et 13 décembre 2022, le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine, dont la dénomination depuis 2015 est " Les Boulangers pâtissiers du Grand Paris ", représenté par Me Simard, a demandé que la requête soit rejetée pour les mêmes motifs que ceux exposés par le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.  
 Il soutient en outre que la requête est irrecevable à défaut de preuve de la capacité pour agir du délégué général de la FCD et du président de la FECP.  
 Par un arrêt avant dire droit du 21 juillet 2023, la cour a ordonné au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris de lui communiquer, dans un délai de six mois à compter de la notification de l'arrêt, tout élément, notamment chiffré, permettant de déterminer la volonté de la majorité indiscutable des établissements dans lesquels s'effectue, à titre principal ou accessoire, la vente ou la distribution de pain dans le département de Paris, en indiquant en particulier le nombre d'établissements de ce département vendant effectivement du pain, à titre principal ou accessoire, ainsi que le nombre de ces établissements favorables et défavorables au maintien de l'accord de fermeture hebdomadaire ou, à défaut, le nombre d'entreprises adhérentes aux organisations d'employeurs qui se sont déclarées expressément favorables ou défavorables au maintien de l'arrêté en litige. 
 Par un mémoire enregistré le 26 janvier 2024, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a produit les éléments demandés par la cour.  
 Par un mémoire enregistré le 1er mars 2024, la FCP et la FECP persistent dans leurs précédentes conclusions par les mêmes moyens, en portant à 10 000 euros la somme qu'elles réclament au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent en outre qu'il ressort clairement de la consultation opérée par le préfet qu'il n'existe pas de majorité indiscutable favorable au maintien de l'obligation de fermeture hebdomadaire, de sorte qu'il était tenu d'abroger l'arrêté du 21 janvier 1997.  
 Par une intervention, enregistrée le 4 mars 2024, qui n'a pas été communiquée, la Fédération des entreprises de boulangerie demande qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête de la FDC et de la FECP.  
 Par une ordonnance du 7 février 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 mars 2024 à 12 heures.  
 Un nouveau mémoire en intervention a été présenté le 2 avril 2024 par le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu :  
 - la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Vrignon-Villalba,  
 - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Tirole pour la FCD et la FECP, de Me Zeisser pour la FEB et de Me Simard pour le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie.  
 Une note en délibéré a été présentée le 8 juillet 2024 pour la FEB.  
 Une note en délibéré a été présentée le 15 juillet 2024 pour la FCD et la FECP. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 21 janvier 1997, intervenu à la suite d'un accord conclu le 16 février 1996 entre le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne, actuel syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine, et cinq syndicats de salariés, le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris a prescrit dans le département de Paris, devenu depuis la Ville de Paris, la fermeture, un jour par semaine, des commerces procédant à la vente au détail ou à la distribution de pain, à titre principal ou accessoire. Par deux courriers en date des 7 et 11 mars 2019, la fédération du commerce et de la distribution (FCD) et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité (FECP) ont, chacune, demandé l'abrogation de cet arrêté. Elles relèvent appel du jugement du 18 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l'annulation des décisions implicites de refus qui leur ont été opposées par le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris. Par un arrêt avant dire droit du 21 juillet 2023, la cour a ordonné au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris de lui communiquer, dans un délai de six mois à compter de la notification de l'arrêt, tout élément, notamment chiffré, permettant de déterminer la volonté de la majorité indiscutable des établissements dans lesquels s'effectue, à titre principal ou accessoire, la vente ou la distribution de pain dans le département de Paris, en indiquant en particulier le nombre d'établissements de ce département vendant effectivement du pain, à titre principal ou accessoire, ainsi que le nombre de ces établissements favorables et défavorables au maintien de l'accord de fermeture hebdomadaire ou, à défaut, le nombre d'entreprises adhérentes aux organisations d'employeurs qui se sont déclarées expressément favorables ou défavorables au maintien de l'arrêté en litige. Si la cour a, par son arrêt avant dire droit du 21 juillet 2023, ordonné cette mesure d'instruction afin de former sa conviction sur les éléments alors avancés devant elle, elle ne saurait être regardée comme ayant, ce faisant, implicitement considéré que les éléments avancés par les requérantes, aussi sérieux fussent-ils, imposaient à ce stade à l'administration d'apporter la démonstration de la persistance d'une majorité indiscutable des établissements vendant ou distribuant de pain dans la Ville de Paris, alors que cette mesure d'instruction était seulement destinée à la mettre à même de forger sa conviction sur l'existence, dans l'opinion d'un nombre important des établissements intéressés, d'un changement susceptible de modifier la volonté de la majorité d'entre eux. 
 Sur les interventions : 
 2. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. / Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction ordonne, s'il y a lieu, que ce mémoire en intervention soit communiqué aux parties et fixe le délai imparti à celles-ci pour y répondre. / Néanmoins, le jugement de l'affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention ". 
 3. Eu égard à son objet social, tel que stipulé à l'article 2 de ses statuts, et alors qu'il est intervenu volontairement devant le tribunal à l'appui des conclusions en défense du ministre en charge du travail, le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine a intérêt au maintien du jugement attaqué. Son intervention est, par suite, recevable.  
 4. Eu égard à la qualité de ses membres et à son objet social, tels que stipulés aux articles 1 et 2 de ses statuts, la fédération des entreprises de Boulangerie Pâtisserie Viennoiseries (FEB), qui s'est prononcée pour l'abrogation de l'arrêté du 21 janvier 1997 lors de la consultation organisée par le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, le 11 janvier 2024, en exécution de l'arrêt avant dire droit du 21 juillet 2023, a intérêt à l'annulation du jugement attaqué. Toutefois, son intervention a été enregistrée le 4 mars 2024, un jour seulement avant la clôture de l'instruction fixée au 5 mars 2024, alors que l'affaire était à cette date en état d'être jugée. Dès lors que la FEB ne soulève aucun moyen nouveau et qu'une intervention ne saurait retarder le jugement de l'affaire principale instruite, cette intervention n'a pas été communiquée aux parties à l'instance. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction : 
 5. Aux termes de l'article L. 221-17 du code du travail en vigueur au moment de l'édiction de l'arrêté du 21 janvier 1997 : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les syndicats d'employeurs et de travailleurs d'une profession et d'une région déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné au personnel suivant un des modes prévus par les articles précédents, le préfet du département peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la région pendant toute la durée de ce repos () ". Aux termes de l'article L. 3132-29 du code du travail, dans sa rédaction issue de l'article 255 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ". 
 6. Par ailleurs, aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Il en résulte que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 7. Il résulte de l'article L. 3132-29 du code du travail que la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé. L'existence de cette majorité est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord ou s'y sont déclarées expressément favorables exploitent la majorité des établissements intéressés ou que la consultation de l'ensemble des entreprises concernées a montré que l'accord recueillait l'assentiment d'un nombre d'entreprises correspondant à la majorité des établissements intéressés. 
 8. D'une part, ainsi que le tribunal l'a relevé, il ressort des pièces du dossier que l'accord du 16 février 1996, dans lequel les parties signataires, consultées sur un projet d'arrêté préfectoral modifiant un précédent arrêté du 3 septembre 1988 relatif à la fermeture hebdomadaire des boulangeries, s'entendent pour entériner ce projet qui propose de maintenir cette fermeture obligatoire en en modifiant le champ d'application, a été signé, à titre principal, par une seule organisation patronale, le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne et cinq organisations représentatives de salariés, et conclu, à titre accessoire, avec trois autres organisations professionnelles dont la fédération des pâtissiers traiteurs, glaciers confiseurs de Paris. Il ressort du compte-rendu de la réunion du 25 juin 1996, qui s'est tenue entre le préfet de Paris et le syndicat patronal précité, et du courrier de ce syndicat du 18 septembre 1996 que, sur les 1 281 boulangers parisiens, 974 étaient sociétaires et cotisaient à ce même syndicat patronal, soit 76 % des boulangers parisiens. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que, lors des consultations sur le projet d'arrêté, la FED avait indiqué ne pas être concernée par la réglementation envisagée. Dans ces conditions, et alors que les fédérations requérantes ne produisent en appel aucun élément permettant de remettre en cause cette appréciation, les éléments produits par le préfet sont suffisants pour regarder l'accord du 16 février 1996 comme correspondant, à la date de son édiction, à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exerçaient la profession à titre principal ou accessoire et dont l'établissement ou une partie de celui-ci était susceptible d'être fermé. Par suite, les fédérations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté du 21 janvier 1997 était illégal dès l'origine.  
 9. D'autre part, les requérantes font valoir que, compte tenu de l'évolution de la part de la boulangerie artisanale dans la vente de pain dans le département depuis 1996, la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés a nécessairement changé, de sorte que l'arrêté du 21 janvier 1997 serait devenu illégal. Ils produisent, à l'appui de leurs allégations, des données provenant de l'INSEE, desquelles ils déduisent que les boulangeries seraient désormais minoritaires dans la vente du pain par rapport aux autres professionnels et que l'accord de 1996, qui ne reposait que sur l'accord de 76 % des artisans boulangers du département, ne reflèterait plus la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire. Toutefois, ni ces bases de données, ni les éléments produits par le préfet de Paris après la tenue de la réunion du 11 janvier 2024 en exécution de l'arrêt avant dire droit du 21 juillet 2023 et selon lesquels 6 927 établissements sont susceptibles de vendre du pain à titre principal ou accessoire à Paris, qui font état de la totalité des commerces d'alimentation générale, supérettes, supermarchés, magasins multi-commerces, hypermarchés et autres commerces de détail alimentaires en magasins spécialisés, ne permettent de déterminer la proportion de ces établissements vendant effectivement du pain, fût-ce à titre accessoire, dont l'avis doit seul être pris en considération en application des dispositions précitées. Les fédérations requérantes ne donnent aucune précision à ce sujet s'agissant des 965 adhérents dont elles se prévalent. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les boulangeries et boulangeries-pâtisseries (code NIF 1070 C) qui ne sont pas adhérentes au syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine qui compte lui-même 344 adhérents, soit 607 établissements si on retient le chiffre de 951 boulangeries et boulangeries-pâtisseries avancé par les requérantes pour 2019, et 1 509 établissements si on prend le chiffre de 1 853 boulangeries et boulangeries-pâtisseries avancé par le préfet, seraient nécessairement, en-dehors des 59 adhérents de la FEB, opposées au maintien de l'arrêté du 21 janvier 1997 et qu'en conséquence, ainsi que les requérantes le soutiennent, seuls 344 établissement sur ceux qui sont concernés seraient favorables à ce maintien. Enfin, le préfet relève que quinze organisations dont certains des adhérents pouvaient être concernés étaient absentes et n'ont pas donné de retour par écrit, notamment la fédération régionale de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie d'Ile-de-France, la fédération des entreprises de boulangerie et pâtisserie française (FEBPF), la confédération nationale des artisans pâtissiers, ou encore la confédération nationale des artisans pâtissiers, chocolatiers, glaciers, confiseurs, traiteurs pâtisser de France. L'attestation établie par la déléguée générale de la FEBF le 8 mars 2021 selon laquelle ses " adhérents sont défavorables au maintien de l'arrêté du 21 janvier 1997 ", à la supposer suffisamment probante pour traduire la volonté des établissements concernés adhérents de cette fédération, dont le nombre n'est pas indiqué, ne suffit pas pour établir que les établissements concernés adhérents des quatorze autres organisations qui ne se sont pas manifestées ou ceux qui n'ont pas adhéré à un syndicat seraient, en tout ou partie, favorables à l'abrogation de l'arrêté du 21 janvier 1997. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'accord du 16 février 1996 ne témoignerait plus de la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet devait abroger l'arrêté du 21 janvier 1997 devenu illégal en raison d'un changement de circonstances intervenu depuis son adoption doit être écarté. 
 10. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine, que la FCD et la FECP ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision de refus d'abrogation de l'arrêté du préfet de Paris du 21 janvier 1997. Par suite, leurs conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les interventions du syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine et de la fédération des entreprises de Boulangerie Pâtisserie Viennoiseries sont admises.  
 Article 2 : La requête de la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et de la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité est rejetée. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la fédération du commerce et de la distribution, à la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité, au syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie pâtisserie de Paris et de la Seine, à la fédération des entreprises de Boulangerie Pâtisserie Viennoiseries et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.  
 Copie en sera adressée au préfet de la région d'Île-de-France, préfet de Paris. 
 Délibéré après l'audience du 4 juillet 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Anne Menasseyre, présidente de chambre, 
 - Mme Cécile Vrignon-Villalba, présidente-assesseure, 
 - Mme Larsonnier, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 août 2024. 
 La rapporteure, 
 C. Vrignon-VillalbaLa présidente, 
 A. Menasseyre  
 Le greffier, 
 P. Tisserand 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.