CAA75 · 3ème chambre — 17 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A E a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du  
 18 juillet 2019 par lequel le ministre de l'économie et des finances lui a imposé une mesure de gel de ses fonds et ressources économiques et a interdit la mise à disposition, directe ou indirecte, et l'utilisation de fonds ou ressources économiques à son bénéfice pour une durée de six mois. 
 Par un jugement n° 1925279/4-3 du 3 décembre 2021, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du ministre de l'économie et des finances du 18 juillet 2019. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 février 2022 et le 19 décembre 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 1925279/4-3 du 3 décembre 2021 du tribunal administratif de Paris ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par M. A E devant le tribunal administratif de Paris.  
 Il soutient que : 
 - les premiers juges ont commis une erreur de fait et une erreur d'appréciation en retenant que la matérialité des faits ayant fondé l'arrêté attaqué n'était pas établie ; c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le renouvellement de la mesure de gel nécessitait la justification d'éléments nouveaux ou complémentaires alors que le renouvellement d'une telle mesure est uniquement subordonné à ce que les conditions fixées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier continuent d'être réunies ; il est démontré, par les différents documents versés aux débats, que M. A E poursuit des activités contraires aux dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier justifiant le renouvellement de la mesure de gel ;  
 - les autres moyens soulevés par le requérant en première instance ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 novembre 2022, M. A E, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 21 décembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au  
 9 janvier 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code monétaire et financier ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C,  
 - les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Weigel, représentant M. A E. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 18 juillet 2019, pris sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, le ministre de l'économie et des finances a renouvelé le gel des avoirs possédés, détenus ou contrôlés par M. A E pour une durée de six mois et a interdit pour la même durée que des fonds soient mis de manière directe ou indirecte à sa disposition.  
 M. A E a saisi le tribunal administratif de Paris d'un recours tendant à l'annulation de cet arrêté. Par un jugement du 3 décembre 2021, le tribunal administratif de Paris a fait droit à sa demande et a annulé l'arrêté du 18 juillet 2019. Le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique relève appel de ce jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 
 2. Aux termes de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie peut décider, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou les actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne, y participent ou qui sont désignées par ces résolutions ou ces actes. / 2° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes mentionnées au 1° ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci ". () ". Si les mesures de gel des fonds et ressources économiques peuvent être renouvelées, il appartient au ministre, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de vérifier que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement, sans que ce dernier ne soit subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux ayant justifié la précédente mesure de gel.  
 3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté renouvelant la mesure de gel des avoirs de M. A E est fondé sur la circonstance que ce dernier, par l'intermédiaire la société MKH Import et Export appartenant à son père, M. D F E, contribue à fournir au centre d'études et de recherches syrien (CERS) des milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers pouvant être utilisés dans la production de vecteurs balistiques, susceptibles notamment d'emporter des toxiques chimiques de guerre et a recours à des placements financiers en France dont les bénéfices sont utilisés pour soutenir les activités de prolifération en Syrie.  
 4. Pour annuler cet arrêté, les premiers juges ont relevé que le renouvellement de la mesure de gel des avoirs était fondé sur des faits dont la matérialité n'était pas établie au-delà de l'année 2018 et que M. A E ne pouvait dès lors être regardé, en l'état du dossier, comme continuant de commettre, tentant de commettre, facilitant ou finançant des actions sanctionnées ou prohibées au sens des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Toutefois, l'écoulement du temps est par lui-même sans incidence sur les motifs qui peuvent légalement fonder le prononcé d'une mesure de gel dès lors qu'ils sont au nombre de ceux pouvant la justifier et demeurent valables pour son renouvellement. A cet égard, il ressort de la note blanche versée au débat contradictoire que depuis l'année 2016, les sociétés MHD E et Sons Co et MKH Import et Export, spécialisées dans l'importation d'aciers et d'alliages d'aluminium et dont M. D G E et M. B E sont les dirigeants, commandent très régulièrement auprès de nombreux fournisseurs étrangers, principalement chinois mais aussi égyptiens et turcs, plusieurs milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers, tels que de l'aluminium, pouvant être utilisés dans la production de missiles, de propulseurs et de lanceurs. Cette activité est notamment menée en vue de fournir le CERS, organisme d'état syrien ayant fait l'objet de mesures de gel et d'interdiction de mise à disposition de fonds depuis 2011. Sur ce point, la note blanche mentionne de façon précise les différentes commandes effectuées par la société MHD G E et Sons Co pour le compte du CERS. Il est ainsi fait état de l'expédition d'un chargement de 53 tonnes d'aluminium commandées au fournisseur égyptien Egyptalum et destiné à l'institut 4000 du CERS en charge du développement et de la production de vecteurs balistiques, lequel a été intercepté par les autorités libanaises en février 2017. Il est également mentionné des démarches engagées en septembre 2017 en vue d'acquérir 17 000 tonnes de métaux et d'aluminiums de qualité aéronautique (aluminium 2024, aluminium 7075-T6 et acier 25CRMo4) utilisés pour la production de missiles Fateh-110 et de moteurs de roquettes à propulsion solide. La note blanche précise en outre que les sociétés MHD G E et Sons Co et MKH Import et Export ont utilisé la société Steelor Company, dirigée par M. B E et disposant d'une adresse au Liban, comme destinataire de ces commandes et que deux cargaisons de métaux devant être livrées en Syrie par l'intermédiaire de ladite société ont été interceptées en 2017 par les autorités turques et roumaines. Par ailleurs, il est indiqué que des fonds issus de l'activité du groupe E, et appartenant notamment à M. A E, ont transité par seize comptes bancaires détenus dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris pour un montant de près de 9 millions d'euros. Enfin, la note relève que malgré les premières mesures de gel initiées en janvier 2018, " M. D G E aurait rencontré des membres de l'institut 4000 du CERS afin de trouver de nouvelles voies d'approvisionnement " et que " Chadi E continue d'entretenir des échanges avec l'Institut 2000 et le département des acquisitions du CERS ". 
 5. A l'appui de cette note blanche, le ministre chargé de l'économie se prévaut, pour la première fois en appel, d'éléments factuels déclassifiés confirmant le maintien des relations entre le groupe E et des acteurs connus des réseaux de prolifération syriens ainsi que la volonté de poursuivre les activités commerciales pour le compte du CERS. A ce titre, il est précisé que depuis 2019, M. D G E, en sa qualité de dirigeant de la société MHD G E et Sons Co, poursuit les échanges avec deux personnes nommément désignées, dont l'une est connue pour son rôle d'intermédiaire du CERS dans la fourniture de matériels électriques et électroniques en Syrie. Il est également indiqué que  
 M. A E, fils de M. D F E, poursuit, depuis 2018, des négociations commerciales auprès d'une société indienne spécialisée dans la production d'inox de haute qualité, en masquant le destinataire final des commandes. 
 6. Pour contester ces faits, M. A E soutient que le ministre chargé de l'économie ne fait état d'aucun élément nouveau survenu depuis 2018 et que les faits évoqués, datant pour l'essentiel de 2017 et 2018, ne sauraient suffire à établir que les activités qui leur sont reprochées perduraient à la date de la mesure de renouvellement. Toutefois, et ainsi qu'il a été dit précédemment, le renouvellement d'une mesure de gel n'est pas subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires la justifiant par rapport à la précédente mesure de gel et la circonstance que les principaux éléments factuels allégués datent de 2017 et 2018 ne suffit pas à priver leur invocation de pertinence. En outre, si M. A E soutient que MKH Import et Export n'est pas une société mais la dénomination commerciale de l'entreprise personnelle de son père, il ne conteste pas la réalité des commandes effectuées par cette entreprise pour le compte du CERS, ni ne précise les raisons pour lesquelles ces commandes ont été interceptées par des pays tiers. Il ne conteste pas davantage avoir maintenu des relations avec le CERS et des entreprises étrangères détentrices de métaux de haute qualité, ni les liens entretenus par la famille E avec des acteurs connus des réseaux de prolifération syriens nommément désignés dans les éléments déclassifiés produits pour la première fois en appel. Enfin, la circonstance que les relevés des comptes bancaires fournis par la banque Société Bancaire Arabe établissent que les comptes gelés sont débiteurs ou inactifs n'infirme pas la réalité de mouvements de fonds constatés. Dans ces conditions, les éléments factuels précis et circonstanciés invoqués par le ministre, dont aucun des arguments de l'intéressé ne remet en cause la pertinence, la gravité et le sérieux, permettaient de considérer que M. A E continuait de commettre, de tenter de commettre, de faciliter ou de financer des actions sanctionnées ou prohibées au sens des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Par suite, le ministre chargé de l'économie pouvait valablement considérer, à la date où la mesure de renouvellement a été prise, que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier étaient toujours satisfaites. Dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif de Paris s'est fondé sur ce motif pour annuler l'arrêté du 18 juillet 2019. 
 7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. A E devant le tribunal administratif à l'encontre de l'arrêté attaqué. 
 Sur les autres moyens invoqués par M. A E : 
 8. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Aux termes de l'article        L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". L'article L. 121-2 du même code dispose que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / () 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public () ". Enfin, aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique () ".  
 9. D'une part, les mesures prises sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, qui n'ont pas de finalité répressive, constituent des mesures de police administrative et poursuivent l'objectif de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, notamment la commission d'actes de terrorisme, et de préservation de la sécurité et la sûreté publique, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Si la mise en œuvre d'une procédure contradictoire avant une mesure initiale de gel des avoirs permettrait à la personne concernée de les transférer dans des lieux insaisissables pour les autorités administratives, priverait de ce fait cette mesure de tout effet utile et serait ainsi de nature à compromettre l'ordre public qu'elle a pour objet de préserver, il en va différemment lors du renouvellement de la mesure initiale qui doit, en principe, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant à la personne intéressée d'être informée de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. D'autre part, les dispositions précitées font obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 7 juin 2019, reçu le 6 juillet suivant, le ministre chargé de l'économie a informé M. A E de son intention de renouveler la mesure de gel prise à son encontre en l'invitant à présenter ses observations. Par un courrier du 9 juillet 2019, l'intéressé a adressé ses observations écrites en demandant " à être entendu dans des conditions lui permettant de présenter utilement sa défense ". Le ministre chargé de l'économie soutient qu'il n'était pas tenu de faire droit à la demande de M. A E de présenter des observations orales dès lors que ses observations écrites ne comportaient aucun élément nouveau et reprenaient les arguments développés à l'appui des précédentes mesures de gel le concernant. Toutefois, une telle circonstance n'est pas de nature à établir le caractère abusif de la demande de l'intéressé alors au demeurant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ce dernier aurait déjà été entendu par l'administration lors des précédentes mesures de gel prises à son encontre. En outre, le ministre chargé de l'économie soutient que la préservation de l'ordre public s'opposait à l'organisation d'un entretien qui aurait eu pour effet de retarder le renouvellement de la mesure de gel, lequel devait intervenir le jour même de l'expiration de la précédente mesure, soit le 18 juillet 2019. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier que le courrier du 9 juillet 2019 par lequel M. A E demandait à être entendu a été réceptionné le 11 juillet suivant par l'administration, ce qui laissait un délai suffisant pour réaliser l'audition de l'intéressé avant l'expiration de la précédente mesure de gel. Il s'ensuit que l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière et doit être annulé pour ce motif. 
 11. Il résulte de ce qui précède que le ministre chargé de l'économie n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 18 juillet 2019.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. A E présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de M. A E tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3: Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à M. A E. 
 Délibéré après l'audience du 14 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Ivan Luben, président de chambre, 
 - Mme Gaëlle Mornet, première conseillère, 
 - Mme Gaëlle Dégardin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 G. CLe président, 
 I. LUBEN 
 La greffière, 
 N. DAHMANI        
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.