CAA75 · 6ème Chambre — 13 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société " Le Petit Bistrot " et M. A B ont demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, de condamner l'Etat et la commune de Montreuil à leur verser une somme totale de 1 373 800 euros en réparation de leurs préjudices, à titre principal, sur le fondement de la responsabilité pour faute, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute, d'autre part, d'enjoindre au préfet de police et au maire de la commune de Montreuil de prendre les mesures appropriées pour faire cesser les troubles à l'origine de leurs préjudices. 
 Par un jugement n° 2011082 du 14 juin 2022, le tribunal administratif de Montreuil a condamné l'Etat à verser à M. B une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence, enjoint au préfet de police de prendre les mesures propres à faire cesser les troubles à l'origine des préjudices subis, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, et rejeté le surplus des demandes. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 13 août 2022, 23 décembre 2022 et 5 avril 2023, la société " Le Petit Bistrot " et M. B, représentés par Me Kucharz, demandent à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 14 juin 2022, sauf en ce qu'il a reconnu la responsabilité pour carence fautive de l'Etat ; 
 2°) de condamner l'Etat et la commune de Montreuil à lui verser la somme de 1 373 800 euros, soit 1 114 800 euros en réparation des préjudices subis par la société " Le Petit Bistrot " et 225 000 euros en réparation des préjudices subis par M. B ; 
 3°) d'assortir cette condamnation des intérêts au taux légal à compter du 9 mars 2020 et de la capitalisation des intérêts ;  
 4°) d'enjoindre à l'Etat et à la commune de Montreuil, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard, de procéder au versement de ces sommes ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Montreuil le versement respectivement à la société " Le Petit Bistrot " et à M. B de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la commune de Montreuil n'ayant pas pris les mesures permettant de remédier aux atteintes à la salubrité publique provoquées par la présence des chiffonniers, sa responsabilité doit donc être engagée, à titre principal, pour carence fautive dans l'exercice de ses pouvoirs de police ou, à titre subsidiaire, pour rupture d'égalité devant les charges publiques dans la mesure où l'inaction de la collectivité territoriale lui a causé un préjudice anormal et spécial ;  
 - la présence des chiffonniers a causé à la société " Le Petit Bistrot " un préjudice financier caractérisé par une perte d'image, une perte de valeur vénale du fonds et un manque à gagner ; 
 - la présence des chiffonniers a causé à M. B des préjudices financier, physique et moral qu'il convient d'indemniser. 
 Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistrés les 13 octobre 2022 et 14 mars 2023, la commune de Montreuil, représentée par Me Lubac, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société " Le Petit Bistrot " et de    M. B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme d'Argenlieu, 
 - les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Kucharz pour la société " Le Petit Bistrot " et M. B, 
 - et les observations de Me Pauly-Laubry pour la commune de Montreuil. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société par actions simplifiées à associé unique " Le Petit Bistrot ", présidée par     M. B, exploite un commerce de café, brasserie, restaurant sis 261, rue de Paris à Montreuil (93100). Par deux demandes du 9 mars 2020, la société " Le Petit Bistrot " et M. B ont respectivement sollicité du préfet de police et du maire de la commune de Montreuil d'une part, l'indemnisation des préjudices résultant pour eux de l'installation irrégulière, plusieurs jours par semaine, d'un marché de chiffonniers à proximité immédiate de leur établissement, d'autre part, qu'ils prennent toutes mesures utiles pour faire cesser ces troubles. Il n'a pas été expressément répondu à ces demandes. Par un jugement du 14 juin 2022, dont la société " Le Petit Bistrot " et son président font partiellement appel, le tribunal administratif de Montreuil, saisi dans les mêmes termes que les réclamations préalables, a, en partie, fait droit à leur demande en condamnant l'Etat à verser à M. B une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence, et rejeté le surplus. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Montreuil :  
 2. D'une part, aux termes de l'article 73 du décret du 29 avril 2004 : " I. - Dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le préfet de police a la charge de l'ordre public, notamment la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens, et, dans la limite des matières relevant de ses attributions, de la sécurité des populations. A ce titre : / 1° Il exerce les attributions dévolues au représentant de l'Etat dans le département par les articles L. 2214-4 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales () ". 
 3. D'autre part, l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que: " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () /  2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, () les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage () et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics () ". Aux termes de l'article        L. 2214-4 du même code : " Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. () Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2,       L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ". 
 4. Il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que s'il appartenait au préfet de police de prendre toutes mesures de nature à faire cesser les troubles à la tranquillité publique, le maire de la commune de Montreuil restait, quant à lui, seul compétent sur son territoire pour prévenir tout risque d'atteinte à la salubrité publique. 
 5. En l'espèce, les requérants soutiennent que la présence irrégulière des chiffonniers à proximité de leur établissement aurait débuté dès l'installation de M. B en 2015. Cependant, il ne résulte pas de l'instruction que les nuisances auraient commencé avant 2017 et il n'est pas utilement contesté que, dès cette année-là, outre plusieurs mesures visant à empêcher l'installation des vendeurs, dont notamment des arrêtés municipaux visant à interdire le stationnement à proximité des lieux ou la vente à la sauvette, le maire de la commune de Montreuil a mobilisé du vendredi au lundi, onze policiers municipaux, dix-huit agents de la propreté urbaine, un camion-benne compacteur, une laveuse et une balayeuse. Or, il ne résulte pas davantage de l'instruction, les requérants se bornant à faire valoir que les opérations de nettoyage auraient dû être menées en présence des vendeurs à la sauvette et pas uniquement après leur évacuation, que les mesures ainsi prises auraient été insuffisantes. Par conséquent, aucune carence fautive du maire de la commune de Montreuil dans l'exercice de ses pouvoirs de police ne peut être retenue. 
 6. Enfin, alors que la commune de Montreuil, ainsi qu'il a été exposé au point précédent, a pris les mesures suffisantes pour prévenir les risques d'atteinte à la salubrité publique sur son territoire, les requérants n'établissent pas avoir subi un préjudice anormal et spécial justifiant l'engagement de sa responsabilité sans faute sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Leur demande indemnitaire présentée à ce titre ne peut qu'être écartée. 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 
 7. Les premiers juges ont reconnu la responsabilité de l'Etat pour carence fautive dans l'exercice de ses pouvoirs de police, en ne prenant pas les mesures suffisantes pour faire cesser les troubles à la tranquillité publique générés par l'installation irrégulière de chiffonniers à proximité de l'établissement des requérants. L'Etat ne le conteste plus en appel. 
 En ce qui concerne les préjudices : 
 S'agissant des préjudices subis par la société " Le Petit Bistrot " : 
 8. En premier lieu, il convient, par adoption des motifs retenus par le tribunal au point 10 de son jugement, d'écarter le moyen tiré de ce que la présence pendant plusieurs années de vendeurs à la sauvette à proximité du bar-restaurant " Le Petit Bistrot " aurait causé un préjudice d'image à la société exploitée par M. B. 
 9. En deuxième lieu, les requérants font valoir que la société " Le Petit Bistrot " a subi un manque à gagner dans la mesure où elle aurait été contrainte pendant sept années d'avancer l'heure habituelle de fermeture de l'établissement les jours de présence des vendeurs à la sauvette, soit les vendredi, samedi, dimanche et lundi soirs. Afin d'établir le lien de causalité direct entre cette fermeture anticipée et la baisse de revenus prétendument subie, les appelants produisent des pièces comptables, des graphiques et neuf constats d'huissier. Cependant, si certains documents comptables font état de jours de fermeture, ils ne précisent pas lesquels. Les documents graphiques, outre qu'ils ne sont pas visés par un expert-comptable, ne sont quant à eux assortis d'aucune pièce justificative. Or, les constats d'huissier réalisés quotidiennement du 13 au 16 septembre 2019 et du 22 au 24 février 2020, et le 11 février 2022, ne peuvent suffire à établir que M. B aurait avancé l'heure habituelle de fermeture de son établissement, pendant sept ans, tous les jours concernés par les nuisances en cause. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, il n'appartenait pas aux premiers juges d'user de leurs pouvoirs d'instruction en demandant à la commune de produire les images issues des caméras de surveillance placées à proximité des lieux afin d'établir la réalité de ces fermetures. Par suite, les documents produits ne permettant pas d'établir que le manque à gagner allégué, à le supposer établi, résulterait directement de la présence irrégulière des vendeurs à la sauvette, cette demande doit être écartée. 
 10. Enfin, en produisant une seule attestation d'un agent immobilier décrivant l'établissement, indiquant que le fonds de commerce a été acheté en 2015 au prix de 380 000 euros, sans y joindre le moindre justificatif, les appelants n'établissent pas que ce fonds aurait perdu toute valeur vénale. En tout état de cause, à supposer que cette perte soit établie, celle-ci reste hypothétique dans la mesure où, d'une part, il ne résulte pas de l'instruction que l'intéressé aurait l'intention de mettre en vente le bien, d'autre part, la présence des vendeurs à la sauvette a aujourd'hui cessé. Cette demande doit donc être écartée. 
 S'agissant des préjudices subis par M. B : 
 11. En premier lieu, M. B soutient qu'il a subi un préjudice financier résultant de l'atteinte illégale portée à sa liberté d'entreprendre en le contraignant à fermer son établissement certains soirs de la semaine pendant sept ans. Toutefois, ce préjudice qui se confond avec la perte de revenus qu'aurait subie sa société n'est, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 9, pas établi. 
 12. En deuxième lieu, M. B fait valoir que la présence des chiffonniers à proximité immédiate de son établissement, pendant sept ans, a eu un impact direct sur son état de santé. Toutefois, il produit uniquement à cet égard trois certificats médicaux établis les 17 janvier 2020, 27 et 28 avril 2022, par le même médecin généraliste, lesquels indiquent que l'intéressé est atteint d'un syndrome dépressif grave lié aux difficultés rencontrées entre 2016 et 2022 dans l'exploitation de son établissement. Cependant, ces certificats rédigés dans des termes trop peu circonstanciés ne peuvent suffire à établir le lien de causalité direct entre la pathologie dont M. B dit souffrir et la carence fautive de l'Etat à faire cesser les troubles. Cette demande doit donc être écartée. 
 13. En revanche, enfin, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M. B, caractérisé par un état d'anxiété dû à la fragilisation de son activité commerciale, à l'insécurité dans laquelle il a vécu pendant plusieurs années, aux risques pour sa santé durant la pandémie de covid 19 en raison du non-respect des règles sanitaires par les vendeurs à la sauvette et aux conséquences de cette situation sur sa vie familiale, en le chiffrant à la somme totale de 15 000 euros. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la somme à laquelle l'Etat a été condamné à verser à M. B au titre de son préjudice moral doit être portée à 15 000 euros. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette condamnation d'une astreinte.  
 Sur les intérêts : 
 15. M. B a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité de 15 000 euros à compter du 9 mars 2020, date de réception de sa demande préalable par le préfet de police. 
 16.   La capitalisation des intérêts a été demandée le 13 août 2022. A cette date, au cas où le jugement attaqué n'aurait pas encore été exécuté, il était dû au moins une année d'intérêts. Dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1343-2 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande tant à cette date qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 17.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la société " Le Petit bistrot " et de M. B, qui ne sont pas les parties perdantes, les sommes réclamées par la commune de Montreuil, au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement aux appelants, ensemble, de la somme de 1 500 euros.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La somme que l'Etat a été condamné à verser à M. B est portée à 15 000 euros, cette somme portera intérêt au taux légal à compter du 9 mars 2020.  
 Article 2 : Les intérêts sur la somme de 15 000 euros que l'Etat a été condamné à verser à M. B, échus à la date du 13 août 2022 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates, au cas où le jugement attaqué n'aurait pas encore été exécuté, pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Article 3 : Le jugement n° 2011082 du 14 juin 2022 du tribunal administratif de Montreuil est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. 
 Article 4 : L'Etat versera à la société " Le Petit Bistrot " et à M. B, ensemble, la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société " Le Petit Bistrot ", à M. A B, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à la commune de Montreuil. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis. 
 Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Bonifacj, présidente, 
 - M. Niollet, président-assesseur, 
 - Mme d'Argenlieu, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 février 2024. 
 La rapporteure, 
 L. d'ARGENLIEULa présidente, 
 J. BONIFACJ 
 La greffière, 
 E. TORDO 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.