CAA31 · 2ème chambre — 10 décembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société par actions simplifiée Cap Santé a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision n° 2019-2975 du 30 octobre 2019 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a autorisé le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières à exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans la prise en charge en hospitalisation à temps complet des affections de la personne âgée polypathologique, dépendante ou à risque de dépendance en hospitalisation à temps complet. 
 Par un jugement n° 2000064 du 13 décembre 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 22MA00475 le 7 février 2022, puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse le 1er mars 2022 sous le n°22TL00475, et des mémoires enregistrés les 14 juin 2022 et 5 septembre 2023, la société par actions simplifiée Cap Santé, représentée par le cabinet Cormier-Badin-Apollis agissant par Me Cormier, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 13 décembre 2021 ; 
 2°) d'annuler la décision du 30 octobre 2019 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a accordé au centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières l'autorisation d'exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans la prise en charge en hospitalisation à temps complet des affections de la personne âgée polypathologique, dépendante ou à risque de dépendance en hospitalisation à temps complet ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat, au nom duquel l'agence régionale de santé Occitanie a pris la décision litigieuse, une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement du tribunal administratif de Montpellier est entaché d'une contradiction de motifs entre les paragraphes 10 et 12 ; 
 - le jugement est entaché d'erreurs de fait tirées de l'absence manifeste d'un contrôle du respect des conditions d'implantation et de la désignation précise des conditions d'implantation et des conditions techniques de fonctionnement non contrôlées ;  
 - le jugement est entaché de plusieurs erreurs de droit tirées de l'octroi de l'autorisation litigieuse sur le fondement d'un dossier justificatif incomplet, de l'octroi de l'autorisation litigieuse en l'absence de contrôle de l'ensemble des conditions d'implantation et de l'illicéité de l'objet de l'autorisation litigieuse laquelle serait fondée sur la transformation de lits déjà frappés de caducité ; 
 - la décision litigieuse du 30 octobre 2019 est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit tenant à l'objet de l'autorisation, laquelle est fondée sur la conversion de lits déjà frappés de caducité ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit tenant à l'examen de la demande d'autorisation du centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières fondée sur un dossier justificatif incomplet ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit tenant au défaut de contrôle par le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie du respect des conditions d'implantation et de certaines conditions techniques de fonctionnement par le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières dans son dossier de demande d'autorisation ; 
 - la modulation dans le temps des effets de l'annulation de la décision litigieuse serait inutile. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 avril 2022, l'agence régionale de santé Occitanie, représentée par son directeur général, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire à la modulation dans le temps des effets d'une éventuelle annulation de sa décision.  
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la société Cap Santé ne sont pas fondés ; 
 - une annulation rétroactive de la décision contestée emporterait, au regard des enjeux de responsabilité civile et pénale du centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières, de l'intérêt qui s'attache au maintien de l'équilibre financier du budget et du maintien du service public hospitalier, des conséquences manifestement excessives. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 juillet 2023, le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières, représenté par Me Moreau, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la modulation dans le temps des effets d'une éventuelle annulation de la décision attaquée et à l'exécution différée du jugement à intervenir dans un délai d'au moins un an, et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Cap Santé en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir qu'aucun des moyens invoqués par la société Cap Santé n'est fondé.  
 Par une ordonnance du 6 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 6 octobre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Armelle Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Menudier, représentant la société par actions simplifiée Cap Santé, et les observations de Me Lancray, représentant le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières. 
 Une note en délibéré présentée pour le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières a été enregistrée le 2 décembre 2024. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société par actions simplifiée Cap Santé est un groupe régional composé de quinze établissements sanitaires et médico-sociaux implantés en région Occitanie, dont la clinique Saint Jean, établissement de santé de court séjour en médecine, chirurgie et traitement du cancer, situé sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Védas (Hérault).  Par arrêté n° 2019-281 du 13 février 2019 relatif au projet régional de santé, l'agence régionale de santé Occitanie a fixé le bilan quantifié de l'offre de soins par territoire de santé pour les activités de soins et les équipements matériels lourds. Ce projet prévoit pour les activités de soins de suite et de réadaptation dans la zone de l'Hérault une implantation disponible d'une activité de soins de suite et de réadaptation pour la prise en charge des affections des personnes âgées polypathologiques, dépendantes ou à risque de dépendance en hospitalisation à temps complet. La période de réception des demandes en matière de soins de suite et de réadaptation a été fixée du 1er mars au 30 avril 2019. La société Cap Santé, pour le compte de la clinique Saint Jean, et le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières ont présenté une demande en vue d'obtenir notamment l'autorisation d'exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans la prise en charge en hospitalisation à temps complet des affections de la personne âgée polypathologique, dépendante ou à risque de dépendance. Par une décision n°2019-2975 en date du 30 octobre 2019 et publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture de l'Hérault le 7 novembre 2019, le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a autorisé le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières à exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans la prise en charge en hospitalisation à temps complet des affectations de la personne âgée polypathologique, dépendante ou à risque de dépendance sur son site. Par un jugement n°2000064 en date du 13 décembre 2021 le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de la société Cap Santé à fin d'annulation de la décision du 30 octobre 2019. La société Cap Santé relève appel de ce jugement.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 2. Aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique dans sa version applicable : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds. (). ". L'article L.6122-2 du même code dans sa version applicable dispose que : " L'autorisation est accordée, en tenant compte des éléments des rapports de certification émis par la Haute Autorité de santé qui concernent le projet pour lequel elle est sollicitée et qui sont pertinents à la date de la décision (1), lorsque le projet :-1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma mentionné à l'article L. 1434-2 ou au 2° de l'article L. 1434-6 ;-2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ;-3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement ()". L'article R. 6122-25 du même code dans sa version applicable dispose que : " Sont soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : () 5° Soins de suite et de réadaptation () ". Selon l'article R. 6122-34 du même code dans sa version applicable : " Une décision de refus d'autorisation ou, lorsqu'il est fait application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 6122-10, de refus de renouvellement d'autorisation ne peut être prise que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : () 4° Lorsque le projet n'est pas conforme aux conditions d'implantation des activités de soins et des équipements matériels lourds prises en application de l'article L. 6123-1 et aux conditions techniques de fonctionnement fixées en application de l'article L. 6124-1 () ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la décision litigieuse vise l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires du code de la santé publique relatives aux autorisations en matière d'activités de soins, ainsi que le projet régional de santé, l'arrêté relatif au projet régional de santé Occitanie fixant le bilan quantifié de l'offre de soins par territoire de santé pour les activités de soins et les équipements matériels lourds et l'avis favorable de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie Occitanie. Par ailleurs, la décision relève que le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières se situe dans les hauts cantons héraultais et souhaite compléter son offre de soins en élargissant son projet thérapeutique à la prise en charge des affections des personnes âgées polypathologiques, dépendantes ou à risque de dépendance en hospitalisation à temps complet. La décision souligne encore que le développement de cette modalité dans les hauts cantons héraultais permettra d'offrir à la population de l'Hérault un accès à l'offre de soins dans ce domaine. En outre, la décision rappelle que l'établissement est expérimenté dans la prise en charge des personnes âgées, que la mise en œuvre de l'autorisation sera quasi immédiate, qu'il souscrit aux engagements particuliers concernant les dépenses à la charge de l'assurance maladie, le volume d'activité et la réalisation d'une évaluation conformément à l'article L.6122-5 du code de la santé publique et qu'il s'engage à respecter les conditions techniques de fonctionnement liées à l'activité de soins.  Toutefois, il ressort des pièces du dossier, d'autre part, que cette décision se borne à rappeler de manière générale les dispositions applicables aux autorisations de fonctionnement et s'abstient de contrôler le respect des conditions d'implantation en application des dispositions des articles L.6122-2, L.6123-1 et R.6123-118 et suivants du code de la santé publique. Par ailleurs, l'examen de ces conditions ne saurait être regardé comme effectif par le seul visa de l'avis rendu par la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie Occitanie du 19 septembre 2019, lequel avis ne porte pas d'appréciation sur les conditions d'implantation. Enfin, il ne résulte pas davantage des termes du rapport d'instruction, qui ne porte que sur le contrôle des conditions de fonctionnement de l'activité de soins, ni de  l'avis favorable de conformité de l'inspectrice des affaires sanitaires et sociales du 15 juillet 2019, produit par celle-ci à l'instance et qui se borne à mentionner que " le projet satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement : oui ", que l'autorité administrative a vérifié que le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières satisfaisait aux conditions d'implantation exigées par le code de la santé publique. Dès lors, la décision prise par le directeur de l'agence régionale de santé Occitanie, qui ne comporte en annexe aucun document permettant d'apprécier le respect des dispositions du 3° de l'article L.6122-2 du code précité, a méconnu l'étendue de son obligation au titre de l'instruction du dossier. 
 4. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la société Cap Santé est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 30 octobre 2019. 
 Sur le report dans le temps des effets de l'annulation : 
 5. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif, après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause, de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation, ou, lorsqu'il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l'annulation contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 
 6. Compte tenu des effets manifestement excessifs de l'annulation rétroactive de la décision du 30 octobre 2019, qui aurait pour effet de remettre en cause les conditions, notamment financières, dans lesquelles les soins ont été prodigués depuis cette date, et de compromettre, à l'avenir, l'exigence de permanence des soins érigée en mission de service public par l'article L. 6112-1 du code de la santé publique, et alors que la disparition de l'offre proposée par le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières ne pourrait pas être immédiatement compensée par une offre d'ores et déjà existante dans des établissements de santé situés à proximité et autorisés à pratiquer des soins dans la spécialité autorisée par cette décision, il y a lieu, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision, de n'en prononcer l'annulation qu'à l'expiration d'un délai d'un an à compter de la date de notification du présent arrêt et de réputer définitifs ses effets antérieurs à cette annulation. 
 Sur les frais liés au litige :  
 7. D'une part, les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières, partie perdante dans la présente instance. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la société Cap Santé au demeurant dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie à l'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n°2000064 du 13 décembre 2021 du tribunal administratif de Montpellier et la décision du 30 octobre 2019 du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie autorisant le centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières à exercer l'activité de soins de suite et de réadaptation spécialisés dans la prise en charge en hospitalisation à temps complet des affectations de la personne âgée polypathologique, dépendante ou à risque de dépendance sur son site sont annulés. Cette annulation prendra effet dans un délai d'un an à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 2 : Les conclusions des parties tendant à l'application de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'agence régionale de santé Occitanie, à la société par actions simplifiée Cap Santé, au centre hospitalier de Saint-Pons-de-Thomières et à la ministre de la santé et de l'accès aux soins.  
 Délibéré après l'audience du 26 novembre 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère, 
 Mme Bentolila, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024. 
 La présidente rapporteure, 
 A. Geslan-Demaret 
   La première conseillère la plus ancienne, 
 V. Dumez-Fauchille 
 La greffière, 
 M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l'accès aux soins, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.