CAA31 · 4ème chambre — 7 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société par actions simplifiée Camping le Floride a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 12 mars 2020 par laquelle le maire du Barcarès s'est opposé à sa déclaration préalable de régularisation de travaux. 
 Par un jugement n° 2002022 du 17 décembre 2021, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette décision et enjoint au maire du Barcarès de réexaminer la demande de la société Camping le Floride dans un délai de deux mois à compter de la notification de son jugement. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 février 2022 et 4 septembre 2023, la commune du Barcarès, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Pires Joubes, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par la société Camping le Floride devant le tribunal administratif de Montpellier ; 
 3°) de mettre à la charge de la société Camping le Floride une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable au regard des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;  
 - la décision portant opposant à déclaration préalable n'est pas fondée sur un motif d'incomplétude du dossier de demande et n'avait donc pas à motiver un tel motif ; si elle est regardée comme insuffisamment motivé sur le motif tiré de l'incomplétude du dossier de demande, ce moyen n'entraîne pas son annulation dès lors qu'elle est fondée sur deux autres motifs ;  
 - les travaux envisagés portant sur un terrain classé en zone Y du plan de prévention du risque inondation, elle n'avait pas à consulter le service gestionnaire de la servitude établie au titre de ce plan pour s'opposer à la déclaration préalable en litige ; pour la partie des travaux envisagés sur le local technique situé en zone I de ce plan, les dispositions du règlement de cette zone sont inapplicables dès lors qu'il convient d'appliquer la règle la plus restrictive sur l'ensemble des travaux ; à supposer que les travaux soient situés en zone I du plan de prévention du risque inondation, les travaux en litige n'entrent pas dans le champ des dispositions de l'article 2.3 b de la zone I de ce plan prévoyant la saisine du service gestionnaire de la servitude établie au titre de ce plan ; la décision en litige n'est donc pas entachée d'un vice de procédure ; en tout état de cause, elle entend exciper de l'illégalité de ces dispositions prévoyant la saisine du service gestionnaire de la servitude établie au titre de ce plan dès lors que le code de l'urbanisme ne prévoit une consultation obligatoire du préfet qu'en présence d'un plan des surfaces submersibles valant plan de prévention du risque inondation au visa de l'article R. 425-21 du code de l'urbanisme ; 
 - les travaux concernant le mur de clôture de la piscine existant et la statue, qui est indissociable de ce dernier, constituent un mur d'une hauteur de plus de deux mètres soumis à déclaration préalable au regard des dispositions de l'article R. 421-9 e) du code de l'urbanisme ;  
 - ces travaux, portant sur un mur édifié en contravention avec la déclaration préalable obtenue en 2007 pour la construction de ce mur, ne peuvent pas être autorisés en vertu de la jurisprudence Thalamy dès lors que la demande ne portait pas sur l'ensemble de la construction ; ils ne peuvent pas non plus être autorisés en vertu de la jurisprudence Sekler dès lors qu'ils ne rendent pas la construction plus conforme au plan local d'urbanisme ; la cour pourra opérer une substitution de motif en estimant qu'il appartenait à la société Camping le Floride de régulariser le mur de clôture avant d'envisager la réalisation de travaux sur celui-ci ; 
 - ces travaux méconnaissent les dispositions de l'article N6 du plan local d'urbanisme ;  
 - ces travaux méconnaissent les dispositions de la zone Y du plan de prévention des risques inondation dès lors qu'ils n'ont pas une perméabilité supérieure à 80% ;  
 - si ces travaux doivent être considérés comme des travaux de réalisation d'un mur de clôture, la cour pourra opérer une substitution de motif en estimant que la déclaration préalable méconnaît l'article N11 du plan local d'urbanisme dès lors que ce mur est d'une hauteur supérieure à 1,80 mètre ;  
 - les travaux concernant la décoration du local technique et de l'armature métallique du toboggan avec un enduit, qui augmentent leur emprise au sol et réhaussent ces constructions, méconnaissent les dispositions de la zone Y du plan de prévention des risques inondation ; 
 - ces travaux méconnaissent les dispositions de la zone I du plan de prévention des risques inondation dès lors qu'ils n'entrent pas dans le champ des dispositions de l'article 2.3 b de la zone I de ce plan ;  
 - la cour pourra opérer une substitution de motif en estimant que la décision d'opposition à la déclaration préalable pouvait être fondée sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 juillet 2022 et 18 septembre 2023, la société Camping le Floride, représentée par Me Bonnet, conclut, à titre principal, au rejet de la requête comme irrecevable et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, à ce qu'il soit enjoint à la commune du Barcarès de réexaminer sa déclaration préalable dans un délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt sous astreinte de 50 euros par jour de retard et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune du Barcarès une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable au regard des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;  
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la commune du Barcarès ne sont pas fondés ;  
 - les substitutions de motifs demandées ne pourront pas prospérer dès lors que sa déclaration préalable a pour objet de régulariser l'ensemble des travaux réalisés sur le mur de clôture, ne méconnaît pas l'article N11 du plan local d'urbanisme et l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; 
 - en outre, la fin de non-recevoir opposée à titre principal est abandonnée. 
 Par ordonnance du 18 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 3 octobre 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Diaz, représentant la commune du Barcarès et de Me Bonnet, représentant la société Camping le Floride. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société par actions simplifiée (SAS) Camping le Floride exploite sur le territoire de la commune du Barcarès (Pyrénées-Orientales) un terrain de Camping situé en zone N du plan local d'urbanisme. Ayant entrepris des travaux sur le mur d'enceinte de la piscine, le maire du Barcarès a, par un arrêté du 6 novembre 2019 pris au nom de l'Etat, ordonné l'interruption de ces travaux. La société Camping le Floride a déposé, le 15 novembre 2019, une déclaration préalable de travaux afin de modifier la clôture de la piscine et son local technique situés sur la parcelle cadastrée BB n°79 en y installant des enrochements décoratifs ainsi qu'une statue " moai " de 5 mètres de hauteur. Par un arrêté du 12 décembre 2019, le maire du Barcarès s'est opposé à cette déclaration préalable. Le 24 février 2020, la société a déposé une nouvelle déclaration préalable de travaux y en intégrant la création d'évacuations d'eau pour sécuriser ces constructions au regard du risque d'inondation. Par la présente requête, la commune du Barcarès relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 12 mars 2020 par laquelle le maire du Barcarès s'est opposé à cette déclaration préalable aux motifs que ces travaux méconnaissent l'article 2.3 du règlement du plan de prévention des risques et les dispositions de l'article N6 du plan local d'urbanisme. 
 Sur les conclusions en annulation :  
 En ce qui concerne les motifs retenus par le tribunal administratif :  
 2. Pour annuler la décision du 12 mars 2020 par laquelle le maire du Barcarès s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Camping Le Floride afin de modifier la clôture de sa piscine et son local technique situés sur la parcelle cadastrée BB n°79 en y installant des enrochements décoratifs ainsi qu'une statue " moai " de 5 mètres de hauteur, le tribunal a estimé d'une part, que cette décision était entachée d'un vice de procédure à défaut de consultation de la direction départementale des territoires et de la mer des Pyrénées-Orientales en méconnaissance des dispositions du règlement du plan de prévention des risques en vigueur adopté le 19 mai 2004 et, d'autre part, que le maire ne pouvait pas légalement se fonder sur les dispositions de l'article N6 du règlement du plan local d'urbanisme pour s'opposer aux travaux en litige 
 3. En premier lieu, aux termes des dispositions du règlement du plan de prévention des risques en vigueur adopté le 19 mai 2004 applicables à l'ensemble de la zone I : " sont interdits tous les aménagements de nature à diminuer la capacité de stockage des eaux de crue ou à affecter le fonctionnement hydraulique de la zone. Le même règlement interdit les clôtures dont la perméabilité est inférieure à 80%. " L'article 2.3 du règlement du plan de prévention des risques dispose qu'en zone " l " sont autorisés : " Les équipements permettant de pérenniser ou sécuriser l'exploitation de l'établissement (aire de jeux, piscines, solarium, sanitaires, espace refuge hors d 'eau, etc.) sous réserve de I 'accord préalable du service gestionnaire de la servitude PPR. Ces équipements ne seront autorisés que s'ils s 'accompagnent de mesures destinées à accroître la sécurité telle que la création d'un espace refuge situé au-dessus de la côte TN + 2,20 m ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que les travaux, dont la société requérante a sollicité la régularisation, ont été réalisés sur la clôture autorisée par une déclaration préalable de travaux du 4 octobre 2007 constituée d'un mur de soutènement surmonté d'un garde-corps en PVC blanc d'une hauteur maximale de 1,57 mètre et situé autour des bassins aquatiques. Il ressort de la déclaration préalable de travaux du 2 mars 2020 que ces derniers consistent à rehausser ce mur de soutènement à 1 mètre de hauteur par rapport au terrain naturel, à le surmonter d'un filet atteignant la hauteur maximale de 2,40 mètres, à changer son aspect extérieur par la pose d'un enduit décoratif en trois dimensions et à y adosser une statue " moai " d'une hauteur de 5 mètres. Ces travaux s'accompagnent également de la pose du même enduit décoratif sur le local technique attenant au mur de soutènement. Si de tels aménagements peuvent être regardés comme participant à la pérennisation de l'établissement, la seule circonstance que la partie basse du mur de soutènement ait été modifiée pour y réaliser des orifices destinés à assurer le libre écoulement des eaux ne constitue pas une mesure destinée à accroître la sécurité au sens des dispositions de l'article 2.3 précité du règlement du plan de prévention du risque inondation applicable à la zone I, l'ensemble des travaux ayant pour effet d'augmenter l'imperméabilisation de la clôture initialement autorisée. Par suite, et dès lors que les travaux en litige n'entrent pas dans le champ de ces dispositions, la commune du Barcarès est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a estimé que la décision du 12 mars 2020 par laquelle le maire du Barcarès s'est opposé à la demande préalable de la société Camping le Floride était entachée d'un vice de procédure à défaut de consultation de la direction départementale des territoires et de la mer des Pyrénées-Orientales. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article N6 du plan local d'urbanisme en vigueur : " Les constructions à édifier sont distantes d'au moins 6 mètres par rapport à la limite d'emprise des autres voies existantes, à modifier ou à créer. 4. Malgré l'ensemble des dispositions précédentes, une implantation différente peut être admise : pour les piscines non couvertes et leurs annexes (pool-house, local technique et terrasse) et les abris de jardins, pour tout motif de sécurité ou d'aménagement urbain. ". 
 6. Ainsi qu'il a été dit au point 4 du présent arrêt, les travaux, dont la société requérante a sollicité la régularisation, ont été réalisés sur la clôture autorisée par une déclaration préalable de travaux du 4 octobre 2007 constituée d'un mur de soutènement surmonté d'un garde-corps en PVC blanc d'une hauteur maximale de 1,57 mètre et située autour des bassins aquatiques. Ainsi, les travaux en litige, qui malgré leur importance se bornent à modifier une clôture déjà implantée, ne peuvent être regardés comme des constructions à édifier au sens des dispositions de l'article N6 du plan local d'urbanisme qui ont pour seule vocation de définir les conditions d'implantation des nouvelles constructions par rapport aux limites des emprises publiques et à l'alignement des voies existantes ou à créer. Il en va de même du revêtement en trois dimensions destiné à masquer le local technique et de la statue décorative, éléments indissociables de la clôture, qui ne constituent pas davantage des constructions à édifier au sens de ces mêmes dispositions. Par suite, ainsi que l'ont estimé les premiers juges, la commune du Barcarès ne pouvait pas légalement se fonder sur la méconnaissance des dispositions de l'article N6 du plan local d'urbanisme pour s'opposer aux travaux en litige. 
 7. Il résulte de ce qui précède que la commune du Barcarès est fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler la décision en litige, les premiers juges ont accueilli le moyen tiré du vice de procédure au regard du plan de prévention des risques inondation.  
 8. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Camping le Floride devant le tribunal administratif de Montpellier et devant la cour. 
 En ce qui concerne le défaut de motivation : 
 9. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ". Aux termes de l'article R. 424-5 du même code : " () Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. () ". Aux termes de l'article A. 424-3 du même code : " L'arrêté indique, selon les cas ; () b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition ; () ". Aux termes de l'article A. 424-4 du même code : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours. ".  
 10. Il ressort des termes mêmes de la décision en litige que pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux de la société intimée, le maire du Barcarès s'est fondé sur plusieurs motifs dont celui tiré de ce que " le projet présenté, de par ses imprécisions et ses insuffisances, ne reflète pas avec exactitude la réalité des travaux réalisés sans autorisation d'urbanisme ". Si elle vise le code de l'urbanisme et notamment ses articles L. 421-4 et suivants et R. 421-9 et suivants, la décision ne cite aucun texte législatif ou règlementaire ni aucune circonstance de fait justifiant le motif précité. Par suite, la société Camping Le Floride est fondée à soutenir que la décision du 12 mars 2020 par laquelle le maire du Barcarès s'est opposé à sa déclaration préalable est insuffisamment motivée sur ce point en droit et en fait.  
 En ce qui concerne la méconnaissance du plan de prévention du risque inondation : 
 11. Il ressort des pièces du dossier que, par la décision attaquée, le maire s'est opposé à la déclaration préalable de la société Camping le Floride au motif, notamment, que les travaux de modification de la clôture du parc aquatique et d'adossement à celle-ci de la statue " moai " sont situés en zone Y du règlement du plan de prévention des risques en vigueur adopté le 19 mai 2004. Toutefois, et alors même que la direction départementale des territoires et de la mer des Pyrénées-Orientales a indiqué, par son courrier du 3 octobre 2023 qu'il ne lui était pas possible de prendre position sur ce zonage, il ressort des pièces du dossier et notamment du document graphique de ce plan, dont le zonage est le seul opposable à la société Camping le Floride, que le terrain d'assiette des travaux est situé dans son ensemble en zone I de ce plan. Dans ces conditions, le maire du Barcarès ne pouvait légalement se fonder sur le motif tiré de la méconnaissance des règles applicables à la zone Y du plan de prévention du risque inondation pour s'opposer aux travaux de modification de la clôture du parc aquatique et d'adossement à celle-ci de la statue " moai ". Par suite, et alors qu'il ressort également des pièces du dossier et notamment des photographies produites par les deux parties, que les travaux de réalisation du décor en enduit sur le local technique sont indissociables de ces travaux, la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit au regard du règlement du plan de prévention du risque inondation applicable aux travaux en cause.  
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article N6 du règlement du plan local d'urbanisme :  
 12. Ainsi qu'il a été dit au point 6 du présent arrêt, les travaux en litige, qui malgré leur importance, se bornent à modifier une clôture déjà implantée, ne peuvent être regardés comme des constructions à édifier au sens des dispositions de l'article N 6 du plan local d'urbanisme qui ont pour seule vocation de définir les conditions d'implantation des nouvelles constructions par rapport aux limites des emprises publiques et à l'alignement des voies existantes ou à créer. Par suite, la société Camping le Floride est fondée à soutenir que la commune du Barcarès ne pouvait pas légalement se fonder sur la méconnaissance des dispositions de l'article N6 du plan local d'urbanisme pour s'opposer aux travaux en litige. 
 En ce qui concerne les substitutions de motifs demandées : 
 13. D'une part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 14. D'autre part, lorsque le juge, saisi d'un moyen en ce sens, constate qu'une décision administrative est insuffisamment motivée, l'administration ne peut utilement lui demander de procéder à une substitution de motifs, laquelle ne saurait, en tout état de cause, remédier au vice de forme résultant de l'insuffisance de motivation. 
 15. Si la commune du Barcarès a demandé en première instance et en appel de procéder à des substitutions de motifs, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que ces éventuelles substitutions ne sauraient remédier au vice de forme relevé au point 10 du présent arrêt. 
 16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par la société Camping le Floride n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'arrêté en litige. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la commune du Barcarès n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé sa décision du 12 mars 2020.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par la société Camping le Floride :  
 18. Le présent arrêt, qui rejette l'appel de la commune du Barcarès, n'implique pas nécessairement qu'il soit fait droit aux conclusions à fin d'injonction présentées par la société intimée alors que le jugement attaqué ordonne à la commune du Barcarès de procéder à une nouvelle instruction de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Camping le Floride le 24 février 2020 dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. Par suite, les conclusions en injonction sous astreinte doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Camping le Floride, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que la commune du Barcarès demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune du Barcarès la somme demandée par la société Camping le Floride au titre des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune du Barcarès est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la société Camping le Floride à fin d'injonction et d'astreinte et celles présentées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Barcarès et à la société par actions simplifiée Camping le Floride. 
 Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales. 
 Délibéré après l'audience du 15 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 N. Lasserre 
 Le président, 
 D. ChabertLa greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.