CAA31 · 4ème chambre — 7 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2018 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a déclaré d'intérêt général le plan pluriannuel de gestion 2017-2021 du réseau hydrographique du territoire de la communauté de communes du Quercy-Caussadais au titre de l'article L. 211-7 du code de l'environnement et autorisé l'ensemble des installations ouvrages, travaux et activités relatifs à ce programme au titre de l'article L. 214-3 du même code. 
 Par un jugement n° 1802307 du 10 novembre 2021 le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'article 12 de l'arrêté du 23 janvier 2018 du préfet de Tarn-et-Garonne et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 12 janvier 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le numéro 22BX00107, puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le numéro 22TL20107, M. A, représenté par la SCP Courrech et Associés, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il ne fait pas droit entièrement à sa demande d'annulation de l'arrêté en litige ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 23 janvier 2018 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la communauté de communes du Quercy Caussadais une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie de son intérêt lui donnant qualité à agir en sa qualité de propriétaire riverain ; 
 - le cadre juridique applicable au plan pluriannuel de gestion n'a été expliqué à aucun moment par l'établissement public pétitionnaire ; 
 - le dossier de demande de déclaration d'intérêt général est entaché d'irrégularité en l'absence d'explications claires quant à l'emplacement, la nature, la consistance et le volume exact des travaux envisagés en méconnaissance des 2° et 3° de l'article R. 214-6 du code de l'environnement ; 
 - le dossier est entaché d'irrégularité en l'absence ou en l'insuffisance manifeste du document d'incidences, en méconnaissance du 4° de l'article R. 214-6 du même code ; 
 - l'incomplétude du dossier contrevient d'ailleurs à l'orientation D16 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Adour-Garonne s'agissant de l'analyse d'incidence insuffisante sur la question de l'état biologique et chimique des eaux et sur la question de la sensibilité des milieux sur lesquels sont autorisés les travaux ; 
 - l'arrêté litigieux méconnaît l'article L. 215-15 du code de l'environnement en autorisant des travaux d'aménagement dans le cadre d'un plan de gestion pluriannuel d'entretien des cours d'eau non domaniaux relatif aux droits de pêche, alors que les travaux prévus modifient substantiellement le profil en long et en travers du lit mineur. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 mai 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Le ministre soutient que pour l'instruction de cette affaire, il se reporte à l'argumentation développée par le préfet en première instance. 
 En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture d'instruction a été fixée au 6 juin 2023 par une ordonnance du 23 mai 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; 
 - l'arrêté du 1er avril 2008 fixant les prescriptions générales applicables aux installations, ouvrages, travaux ou activités soumis à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 du code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Köth représentant M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par une délibération du 11 juillet 2016, le conseil communautaire de la communauté de communes du Quercy-Caussadais (Tarn-et-Garonne) a approuvé son plan pluriannuel de gestion des cours d'eau du bassin versant de la rivière La Lère, pour la période 2017-2021, et autorisé son président à lancer la procédure de déclaration d'intérêt général. Par une lettre du 15 mars 2017, le président de la communauté de communes a demandé au préfet de Tarn-et-Garonne de déclarer d'intérêt général et d'autoriser, au titre de la loi sur l'eau, les travaux du plan pluriannuel de gestion 2017-2021 des cours d'eau du bassin versant de la Lère et du Cande. L'enquête publique a été menée du 4 septembre au 4 octobre 2017 et le commissaire enquêteur a déposé son rapport le 27 octobre 2017. Par un arrêté du 23 janvier 2018, le préfet de Tarn-et-Garonne a déclaré d'intérêt général le plan pluriannuel de gestion 2017-2021 du réseau hydrographique du territoire de la communauté de communes du Quercy-Caussadais au titre de l'article L. 211-7 du code de l'environnement et autorisé l'ensemble des installations ouvrages, travaux et activités relatifs à ce programme au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement. M. A, propriétaire d'un bien immobilier comprenant un moulin au droit de la rivière Le Cande, a demandé au tribunal administratif de Toulouse l'annulation de cet arrêté du 23 janvier 2018. Par la présente requête, M. A interjette appel du jugement du 10 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a seulement annulé l'article 12 de cet arrêté et a rejeté le surplus de sa demande d'annulation de cet arrêté. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne la décision portant déclaration d'intérêt général : 
 2. Aux termes de l'article L. 211-7 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au présent litige: " I.- Les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales sont habilités à utiliser les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe, et visant : / () 2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ; / () 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines() ".  
 3. En vertu des dispositions de l'article L. 215-15 du code de l'environnement, lorsqu'un groupement de communes prend en charge cet entretien en application de l'article L. 211-7 du même code, l'enquête publique prévue pour la déclaration d'intérêt général est menée conjointement avec celle prévue pour l'autorisation environnementale. Par ailleurs, le dossier d'enquête publique, en particulier le programme pluriannuel de gestion élaboré par la communauté de communes du Quercy-Caussadais, expose le cadre de la demande de déclaration d'intérêt général et d'autorisation au titre de la loi sur l'eau, vise les dispositions applicables du code de l'environnement et explicite la procédure administrative à mettre en œuvre. Si M. A se plaint à nouveau en appel, sans davantage d'éclaircissement, de " l'enchevêtrement des procédures ", cette allégation n'est pas assortie de précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier la portée et le bien-fondé. Par suite, le moyen tiré du défaut d'explication du cadre juridique applicable aux procédures ayant conduit à l'édiction de l'arrêté en litige ne peut qu'être écarté. 
 4. Aux termes de l'article R. 214-6 du code de l'environnement alors en vigueur : " I.- Toute personne souhaitant réaliser une installation, un ouvrage, des travaux ou une activité soumise à autorisation adresse une demande au préfet du département ou des départements où ils doivent être réalisés. / II.- Cette demande, remise en sept exemplaires, comprend : / 1° Le nom et l'adresse du demandeur, ainsi que son numéro SIRET ou, à défaut, sa date de naissance ; / 2° L'emplacement sur lequel l'installation, l'ouvrage, les travaux ou l'activité doivent être réalisés ; / 3° La nature, la consistance, le volume et l'objet de l'ouvrage, de l'installation, des travaux ou de l'activité envisagés, ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles ils doivent être rangés ; / 4° Un document : / a) Indiquant les incidences directes et indirectes, temporaires et permanentes, du projet sur la ressource en eau, le milieu aquatique, l'écoulement, le niveau et la qualité des eaux, y compris de ruissellement, en fonction des procédés mis en œuvre, des modalités d'exécution des travaux ou de l'activité, du fonctionnement des ouvrages ou installations, de la nature, de l'origine et du volume des eaux utilisées ou affectées et compte tenu des variations saisonnières et climatiques ; / b) Comportant l'évaluation des incidences du projet sur un ou plusieurs sites Natura 2000, au regard des objectifs de conservation de ces sites. Le contenu de l'évaluation d'incidence Natura 2000 est défini à l'article R. 414-23 et peut se limiter à la présentation et à l'exposé définis au I de l'article R. 414-23, dès lors que cette première analyse conclut à l'absence d'incidence significative sur tout site Natura 2000 ; / c) Justifiant, le cas échéant, de la compatibilité du projet avec le schéma directeur ou le schéma d'aménagement et de gestion des eaux et avec les dispositions du plan de gestion des risques d'inondation mentionné à l'article L. 566-7 et de sa contribution à la réalisation des objectifs visés à l'article L. 211-1 ainsi que des objectifs de qualité des eaux prévus par l'article D. 211-10 ; / d) Précisant s'il y a lieu les mesures correctives ou compensatoires envisagées ; / e) Les raisons pour lesquelles le projet a été retenu parmi les alternatives ainsi qu'un résumé non technique () ". 
 5.  Le moyen tiré de ce que le contenu de la demande de déclaration d'intérêt général serait insuffisant quant à l'emplacement, la nature, la consistance et le volume exact des travaux envisagés doit être écarté par adoption des motifs retenus, à bon droit, par les premiers juges au point 4 du jugement attaqué. Pour le surplus, il n'est pas contesté que le programme pluriannuel de gestion des cours d'eau la Lère et le Cande 2017-2021 ainsi que l'atlas cartographique annexé indiquent le positionnement des actions sur le bassin versant et exposent pour certaines actions que la localisation sera définie en fonction, notamment de l'avancée des travaux sur les autres axes. Il est également indiqué par le programme pluriannuel que les travaux seront échelonnés au regard de la priorisation effectuée et après accord des propriétaires concernés, ou en fonction des besoins de restauration ponctuelle. Dans ces conditions, le document en cause, de nature programmatique, précise suffisamment l'emplacement et la consistance des travaux pour que le préfet de Tarn-et-Garonne ait pu se prononcer en connaissance de cause sur la déclaration litigieuse. 
 6. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le document d'incidences du dossier de demande, ainsi que ses annexes dont la charte des travaux en rivière, présente de façon circonstanciée l'état initial du territoire, à partir d'un inventaire des zones protégées et d'une étude hydromorphologique selon la méthode dite Salamandre, dont la pertinence scientifique et périmétrique n'est pas utilement mise en cause, ainsi que le descriptif des cours d'eau concernés. Ce document expose l'incidence sur l'environnement et les effets apparents pendant le chantier, l'évaluation qu'il comporte concernant les incidences sur les sites Natura 2000 concluant à l'absence d'incidence notable sur l'état de conservation des habitats et des espèces du site terrestre et aquatique. Il présente également les effets cumulés avec d'autres projets du territoire, les solutions étudiées et celles retenues, la comptabilité du projet avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Adour-Garonne 2016-2021, les fiches-actions du plan pluriannuel étant d'ailleurs établies en référence avec des objectifs précis et listés dudit schéma et les mesures limitatives, correctives et compensatoires. Si les dispositions de l'article R. 214-6 du code de l'environnement, ainsi d'ailleurs que celles de l'article R. 214-32 du même code, prévoient que la demande doit comprendre un document indiquant les incidences de l'opération sur le milieu aquatique, l'écoulement, le niveau et la qualité des eaux, elles n'exigent pas que ce document d'incidences présente les caractéristiques d'analyse des effets d'une étude d'impact. Ainsi, et comme l'a relevé dans son avis en date du 18 mai 2017 l'autorité environnementale, ce document d'étude est suffisamment proportionné aux enjeux de la zone d'étude des milieux naturels concernés par le programme pluriannuel de gestion des cours d'eau dont s'agit. Par suite, et alors que la partie appelante n'explique pas en quoi les éventuelles insuffisances du document ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative, le moyen tiré de l'insuffisance du document d'incidences produit doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'autorisation dans le domaine de l'eau en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement : 
 7.  Selon l'article 15 de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale, dans sa rédaction applicable jusqu'au 12 août 2018 : " () 5° Lorsqu'une demande d'autorisation de projet d'activités, installations, ouvrages et travaux prévus par l'article L. 181-1 du code de l'environnement est formée entre le 1er mars et le 30 juin 2017, le pétitionnaire peut opter pour qu'elle soit déposée, instruite et délivrée : / a) Soit en application des dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V de ce code, et, le cas échéant des dispositions particulières aux autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréments énumérés à l'article L. 181-2 du même code qui lui sont nécessaires, dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance ; le régime prévu par le 1° leur est ensuite applicable ;/ b) Soit en application des dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code issu de la présente ordonnance () ". Aux termes de l'article L. 181-1 du code de l'environnement : " L'autorisation environnementale, dont le régime est organisé par les dispositions du présent livre ainsi que par les autres dispositions législatives dans les conditions fixées par le présent titre, est applicable aux activités, installations, ouvrages et travaux suivants, lorsqu'ils ne présentent pas un caractère temporaire : / 1° Installations, ouvrages, travaux et activités mentionnés au I de l'article L. 214-3, () ". Aux termes du I de l'article L. 214-3 du même code : " Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. / () ".  
 8.  En application du 5° de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 précité, la communauté de communes du Quercy-Caussadais pouvait opter, sa demande ayant été formée le 15 mars 2017, pour que celle-ci soit instruite et délivrée soit suivant la procédure d'autorisation environnementale, soit suivant les procédures d'autorisations distinctes requises par le projet conformément aux dispositions en vigueur jusqu'au 1er mars 2017. Il ne résulte pas de l'instruction, et n'est au demeurant pas contesté, que ladite communauté de communes aurait opté pour la nouvelle procédure d'autorisation environnementale pour l'instruction et la délivrance des autorisations qu'elle sollicitait, de sorte que son dossier de demande a été instruit conformément aux dispositions précitées du a) du 5° de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017. 
 9.  Il résulte des dispositions de l'article L. 181-17 du code de l'environnement que les décisions prises, comme en l'espèce dans le domaine de l'eau en application de l'article L. 214-3 du même code, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient, dès lors, au juge du plein contentieux d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant l'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce. 
 10. Aux termes de l'article L. 215-15 du code de l'environnement : " I. - Les opérations groupées d'entretien régulier d'un cours d'eau, canal ou plan d'eau () sont menées dans le cadre d'un plan de gestion établi à l'échelle d'une unité hydrographique cohérente et compatible avec les objectifs du schéma d'aménagement et de gestion des eaux lorsqu'il existe. L'autorisation d'exécution de ce plan de gestion au titre des articles L. 214-1 à L. 214-6 a une validité pluriannuelle. / Lorsque les collectivités territoriales, leurs groupements ou les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales prennent en charge cet entretien groupé en application de l'article L. 211-7 du présent code, l'enquête publique prévue pour la déclaration d'intérêt général est menée conjointement avec celle prévue à l'article L. 181-9. La déclaration d'intérêt général a, dans ce cas, une durée de validité de cinq ans renouvelable. / Le plan de gestion peut faire l'objet d'adaptations, en particulier pour prendre en compte des interventions ponctuelles non prévisibles rendues nécessaires à la suite d'une crue ou de tout autre événement naturel majeur et des interventions destinées à garantir la sécurité des engins nautiques non motorisés ainsi que toute opération s'intégrant dans un plan d'action et de prévention des inondations. Ces adaptations sont approuvées par l'autorité administrative. / II. - Le plan de gestion mentionné au I peut comprendre une phase de restauration prévoyant des interventions ponctuelles telles que le curage, si l'entretien visé à l'article L. 215-14 n'a pas été réalisé ou si celle-ci est nécessaire pour assurer la sécurisation des cours d'eau de montagne. Le recours au curage doit alors être limité aux objectifs suivants : - remédier à un dysfonctionnement du transport naturel des sédiments de nature à remettre en cause les usages visés au II de l'article L. 211-1, à empêcher le libre écoulement des eaux ou à nuire au bon fonctionnement des milieux aquatiques ; - lutter contre l'eutrophisation ; - aménager une portion de cours d'eau, canal ou plan d'eau en vue de créer ou de rétablir un ouvrage ou de faire un aménagement. / Le dépôt ou l'épandage des produits de curage est subordonné à l'évaluation de leur innocuité vis-à-vis de la protection des sols et des eaux. () ". Selon la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement, sont soumises à autorisation les opérations suivantes : " ()  3.1.1.0. Installations, ouvrages, remblais et épis, dans le lit mineur d'un cours d'eau, constituant : 1° Un obstacle à l'écoulement des crues (A) ; 2° Un obstacle à la continuité écologique : a) Entraînant une différence de niveau supérieure ou égale à 50 cm, pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage ou de l'installation (A) ; b) Entraînant une différence de niveau supérieure à 20 cm mais inférieure à 50 cm pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage ou de l'installation (D). Au sens de la présente rubrique, la continuité écologique des cours d'eau se définit par la libre circulation des espèces biologiques et par le bon déroulement du transport naturel des sédiments. ". 
 11.  Il résulte de l'instruction que les travaux d'entretien et de gestion du programme pluriannuel de gestion des cours d'eau la Lère et le Cande ont notamment pour objet, d'une part, de limiter le risque d'inondation, en favorisant le ralentissement dynamique en lits mineurs et majeurs avec des réouvertures de zones d'expansion de crues et, d'autre part, d'améliorer l'état des cours d'eau et les fonctionnalités des écosystèmes aquatiques par des restaurations hydromorphologiques, le rétablissement de la continuité écologique avec arasements de seuils, la gestion différenciée de la ripisylve et la préservation et restauration des zones humides. Les actions prévues portent sur des opérations d'aménagement d'échancrures, d'arasement partiel ou total d'ouvrages latéraux, d'aménagement de passages à gué ou de recharge sédimentaire. Par ailleurs, l'article 4 de l'arrêté en litige prévoit que les travaux autorisés devront se conformer aux prescriptions générales fixées par les rubriques 3.1.1.0 et 3.1.2.0 " régime autorisation " et par les rubriques 3.1.4.0 et 3.1.5.0 " régime déclaration " du code de l'environnement. Alors qu'il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que ces travaux conduiraient à modifier le profil en long ou le profil en travers du lit mineur des cours d'eau concernés, ou à une dérivation d'un cours d'eau sur une longueur de cours d'eau supérieure ou égale à 100 mètres, l'appelant ne précise ni ne justifie devant la cour ceux des travaux incriminés du programme qui conduiraient à une telle modification. Enfin, s'agissant du régime de déclaration prévu par l'arrêté en litige concernant la destruction des frayères, il ne résulte pas de l'instruction que les travaux envisagés et de nature à avoir un impact sur les frayères et les zones d'alimentation de la faune piscicole, dont le périmètre sur le cours d'eau le Cande porte sur 2 000 m², auront pour conséquences d'entraîner une destruction de ce lieu aquatique sur la même superficie cumulée, qui impliquerait des prescriptions du régime relevant d'une autorisation préfectorale. Par conséquent, au vu de l'ensemble de ces éléments non sérieusement contestés, le moyen de l'appelant tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 215-15 du code de l'environnement doit être écarté. 
 12. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Toulouse a rejeté le surplus de sa demande d'annulation de l'arrêté du 23 janvier 2018 en litige. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E: 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la communauté de communes du Quercy-Caussadais. 
 Copie pour information en sera adressée au préfet de Tarn et Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 15 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2024. 
 Le président-assesseur, 
 X. Haïli 
 Le président, 
 D. Chabert                
 La greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.