CAA31 · 2ème chambre — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Toulouse : 
 - d'annuler la décision du 13 décembre 2018 par laquelle le chef du département des ressources humaines de la direction générale de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a refusé de requalifier son dernier contrat à durée déterminée en contrat à durée indéterminée avant le terme de son contrat le 31 décembre 2018 ;  
 - de condamner l'Etat à lui verser la somme de 64 830,26 euros en réparation des préjudices subis, augmentée de la perte de rémunération et de retraite à venir et majorée des intérêts au taux légal, et ce dès la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 - d'enjoindre à l'Institut national de la statistique et des études économiques de lui délivrer un contrat à durée indéterminée. 
 Par un jugement n° 1900770 du 28 septembre 2021, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 11 février 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n°22BX00472, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°22TL20472, M. A B, représenté par Me Laffourcade Mokkadem, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 28 septembre 2021 ; 
 2°) d'annuler la décision du 12 octobre 2018 par laquelle la directrice régionale d'Occitanie de l'Institut national de la statistique et des études économiques a mis fin à son contrat à durée déterminée ainsi que la décision de refus opposée à sa demande indemnitaire préalable ; 
 3°) d'enjoindre à l'Institut national de la statistique et des études économiques de lui délivrer un contrat à durée indéterminée ; 
 4°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 64 830,26 euros en réparation des préjudices subis, majorée des intérêts au taux légal dès la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la décision du 13 décembre 2018 refusant la requalification de ses contrats est entachée d'illégalité : ses contrats de vacation successifs sur des fonctions d'enquêteur du 1er décembre 2011 au 31 décembre 2012 doivent être requalifiés en contrats à durée déterminée ; compte-tenu de la durée totale de ses services, il avait droit à bénéficier d'un contrat à durée indéterminée dès le 11 décembre 2017 en application de l'article 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;  
 - elle méconnaît le principe d'égalité dès lors que d'autres agents placés dans des situations identiques se sont vu proposer un contrat à durée indéterminée ; 
 - la décision de refus de renouvellement de son contrat est également entachée d'illégalité en ce que l'insuffisance professionnelle alléguée n'est pas avérée ;  
 - elle constitue une sanction disciplinaire déguisée qui n'a pas été précédée de la possibilité de prendre connaissance de son dossier ; 
 - ses prétentions indemnitaires sont recevables dès lors qu'il a présenté à l'administration une demande le 25 octobre 2020 à hauteur de la somme de 64 830,26 euros en réparation des préjudices subis.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, les conclusions indemnitaires sont irrecevables en ce qu'elles se fondent sur l'illégalité alléguée de sa situation d'enquêteur vacataire en raison de la prescription quadriennale ; la créance est prescrite depuis le 1er janvier 2017 ; 
 - les conclusions à fin d'injonction sont également irrecevables ; 
 - à titre subsidiaire, la requête n'est pas fondée. 
 Par ordonnance du 22 mai 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 30 juin 2023.  
 M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par décision du 16 décembre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le décret n°86-83 du 17 janvier 1986 ;  
 - l'arrêté du 8 juin 2004 fixant les modalités de rémunération des personnels recrutés par l'Institut national de la statistique et des études économiques pour l'exécution d'enquêtes et recensements, pour la supervision du recensement et pour l'exécution ou l'exploitation de travaux statistiques, économiques et informatiques ;  
 - la circulaire du 3 avril 2017 modifiée relative aux conditions d'emploi des enquêtrices et enquêteurs de l'Institut national de la statistique et des études économiques ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure, 
 - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Hirtzlin-Pinçon substituant Me Laffourcade Mokkadem, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a d'abord été recruté par l'Institut national de la statistique et des études économiques, département du ministère de l'économie et des finances, en qualité d'enquêteur vacataire affecté à la direction régionale d'Île de France, en vertu de vingt-trois contrats de vacation, d'une durée allant d'une journée à plusieurs mois, sur la période courant du 1er décembre 2011 au 2 mars 2013. Il a ensuite été engagé par cet institut par un contrat à durée déterminée d'une durée de trois ans, conclu sur le fondement des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 pour y exercer, à compter du 1er janvier 2013, les mêmes fonctions d'enquêteur à temps partiel au taux de 40 %. M. B a ensuite changé d'affectation, à compter du 1er juin 2014, pour exercer son activité auprès de la direction régionale d'Occitanie de l'institut et son contrat a été prolongé pour trois autres années, soit jusqu'au 31 décembre 2018, par un avenant signé le 26 novembre 2015. Par une décision du 12 octobre 2018, la directrice régionale d'Occitanie de l'Institut national de la statistique et des études économiques a informé l'intéressé que son contrat à durée déterminée ne serait pas renouvelé. La demande qu'il a formée le 19 octobre 2018 aux fins de voir requalifier son contrat en contrat à durée indéterminée a été rejetée par la direction générale de l'institut le 13 décembre suivant. M. B a demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision du 13 décembre 2018 portant refus de requalification de son contrat en contrat à durée indéterminée et, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 64 830,26 euros en réparation des préjudices subis à raison des illégalités fautives entachant le refus de requalification de son contrat et le refus de renouvellement de son contrat, de la qualification fautive des contrats de vacation conclus entre le 1er décembre 2011 et le 31 décembre 2012 et du recours abusif fautif à des contrats à durée déterminée successifs. M. B relève appel du jugement du 28 septembre 2021 du tribunal administratif de Toulouse qui a rejeté ses demandes et demande en outre l'annulation de la décision du 12 octobre 2018 portant refus de renouvellement de son contrat. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 En ce qui concerne la légalité de la décision du 12 octobre 2018 :  
 2. Aux termes de l'article 45 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat, applicable au litige : " Lorsque l'agent non titulaire est recruté par un contrat à durée déterminée susceptible d'être renouvelé en application des dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables, l'administration lui notifie son intention de renouveler ou non l'engagement au plus tard : () - trois mois avant le terme de l'engagement pour l'agent dont le contrat est susceptible d'être renouvelé pour une durée indéterminée en application des dispositions législatives ou réglementaires applicables. / La notification de la décision doit être précédée d'un entretien lorsque le contrat est susceptible d'être reconduit pour une durée indéterminée ou lorsque la durée du contrat ou de l'ensemble des contrats conclus pour répondre à un besoin permanent est supérieure ou égale à trois ans. () ". 
 3. Un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie ni d'un droit au renouvellement de son contrat ni, à plus forte raison, d'un droit au maintien de ses clauses si l'administration envisage de procéder à son renouvellement. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler ou de proposer à l'agent, sans son accord, un nouveau contrat substantiellement différent du précédent, que pour un motif tiré de l'intérêt du service. Un tel motif s'apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l'agent. 
 4. En l'espèce, pour refuser de renouveler le contrat de M. B, la directrice régionale d'Occitanie s'est fondée sur un motif tiré de l'insuffisance professionnelle de l'agent. Il ressort des pièces du dossier, notamment des évaluations professionnelles de l'intéressé au titre des années 2015, 2016 et 2017 ainsi que du compte-rendu de l'entretien préalable du 23 août 2018, que celui-ci rencontre des difficultés dans son travail d'enquêteur en raison d'un manque de qualité de son travail et de difficultés relationnelles avec certains enquêtés ainsi qu'avec certains agents de son service. Ainsi, les résultats obtenus par M. B ont toujours été en-deçà des objectifs fixés, il a fait preuve de lacunes dans l'organisation de son travail en démarrant ses collectes avec du retard, en ne respectant pas toujours les protocoles à suivre et en signalant tardivement les problèmes techniques rencontrés. S'il se prévaut de la dernière évaluation produite qui note une légère amélioration dans les résultats obtenus, celle-ci précise toutefois que ses résultats sont encore en-deçà de la moyenne régionale et que l'amélioration constatée doit être relativisée et confirmée. Alors que l'intéressé a été informé à plusieurs reprises et sous différentes formes des critiques émises par l'administration sur sa manière de servir, celle-ci a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, décider, pour ce motif tiré de son insuffisance professionnelle, de ne pas renouveler le contrat de M. B. Si celui-ci soutient que son contrat n'aurait pas été renouvelé afin de ne pas l'engager sur un contrat à durée indéterminée, à la suite de sa demande présentée par un courrier du 10 avril 2018, il résulte toutefois de ce qui précède que la décision en litige est régulièrement fondée sur des considérations relatives à sa manière de servir. Par suite, la décision contestée ne constitue pas davantage une sanction déguisée. Le moyen tiré de ce qu'il aurait été privé des garanties liées à la procédure disciplinaire doit être également écarté.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision du 13 décembre 2018 :  
 5. Aux termes de l'article 6 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat, alors en vigueur : " Les fonctions qui, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet d'une durée n'excédant pas 70 % d'un service à temps complet, sont assurées par des agents contractuels. / Le contrat conclu en application du présent article peut l'être pour une durée indéterminée. ". Aux termes de l'article 6 bis de cette loi, dans ses dispositions applicables au litige : " () Tout contrat conclu ou renouvelé en application des articles 4 et 6 avec un agent qui justifie d'une durée de services publics de six ans dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique est conclu, par une décision expresse, pour une durée indéterminée. / La durée de six ans mentionnée au troisième alinéa du présent article est comptabilisée au titre de l'ensemble des services effectués dans des emplois occupés en application des articles 4, 6, 6 quater, 6 quinquies et 6 sexies. Elle doit avoir été accomplie dans sa totalité auprès du même département ministériel, de la même autorité publique ou du même établissement public. Pour l'appréciation de cette durée, les services accomplis à temps incomplet et à temps partiel sont assimilés à du temps complet. / Les services accomplis de manière discontinue sont pris en compte, sous réserve que la durée des interruptions entre deux contrats n'excède pas quatre mois. ".   
 6. Aux termes de l'article 1er du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat : " Les dispositions du présent décret s'appliquent aux agents contractuels de droit public recrutés par l'une des administrations mentionnées à l'article 2 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée en vertu des 2°, 3° et 6° de l'article 3 et des articles 4, 6, 6 bis, 6 ter, 6 quater, 6 quinquies, 6 sexies ou 6 septies de la même loi. Elles s'appliquent également aux agents contractuels de droit public recrutés sur le fondement de l'article 7 bis de la même loi. / () Elles ne s'appliquent pas aux agents en service à l'étranger et aux personnes engagées pour une tâche précise, ponctuelle et limitée à l'exécution d'actes déterminés. ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté interministériel du 8 juin 2004 fixant les modalités de rémunération des personnels recrutés par l'Institut national de la statistique et des études économiques pour l'exécution d'enquêtes et recensements, pour la supervision du recensement et pour l'exécution ou l'exploitation de travaux statistiques, économiques et informatiques : " Dans la limite des crédits ouverts à cet effet au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (Institut national de la statistique et des études économiques), est autorisé le recrutement soit de personnes étrangères à l'administration, soit de personnes appartenant à des administrations autres que l'INSEE. / Les fonctions qui peuvent être confiées aux personnes citées ci-dessus sont les suivantes : exécution d'enquêtes et recensements ; / () Dans le cadre des fonctions précitées, sont recrutés soit : / - des personnels chargés d'une tâche ponctuelle ; / - des agents non titulaires sous contrat en application de l'article 6 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. ". Et aux termes de l'article 4 de ce même arrêté : " Préalablement à leur recrutement pour exécuter une enquête sur le terrain, les candidats peuvent être convoqués pour suivre une période d'instruction. () ". 
 7. Tant les agents recrutés par l'Institut national de la statistique et des études économiques au moyen d'un contrat à durée indéterminée qui assurent, par définition, des missions ayant un caractère permanent, que les agents recrutés au moyen d'un contrat à durée déterminée d'une durée d'au moins un an, ne peuvent être regardés comme engagés pour exécuter un acte déterminé. Ils sont dès lors soumis aux dispositions du décret du 17 janvier 1986. Les autres enquêteurs de l'institut recrutés pour une durée inférieure à un an le sont sur la base de contrats définissant des tâches ponctuelles dans le but de recueillir les données nécessaires à l'établissement d'une ou plusieurs enquêtes déterminées, la liste de ces enquêtes étant fixée chaque année par arrêté ministériel en fonction des besoins de l'administration. Aux termes de ces contrats à durée déterminée, leur mission, qui présente, d'ailleurs, le caractère d'une activité professionnelle accessoire, est strictement limitée à l'exécution d'une ou plusieurs enquêtes données. Les enquêteurs recrutés dans ces conditions doivent être regardés comme engagés pour l'exécution d'un acte déterminé au sens des dispositions de l'article 1er du décret du 17 janvier 1986. 
 8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des clauses des vingt-trois contrats de vacation produits, que M. B a été engagé en tant qu'enquêteur de l'Institut national de la statistique et des études économiques sur une période d'un an et un mois entre le 1er décembre 2011 et le 31 décembre 2012, par des contrats dont la durée d'engagement était variable, allant d'une journée seulement à près de quatre mois. Il a ainsi exercé des missions pour l'institut pendant une durée limitée à 7 jours en janvier et en février 2012, et à 10 jours en mars 2012. Ces contrats mentionnent clairement l'intitulé de l'enquête pour laquelle l'agent ainsi recruté est chargé de recueillir les données. Dans ces conditions, et eu égard, en particulier, à la stricte limitation par les clauses de ses contrats des enquêtes à exécuter et de leur période d'engagement n'excédant pas quatre mois pour les contrats les plus longs, M. B doit être regardé comme ayant été engagé pour exécuter des actes déterminés au sens des dispositions de l'article 1er du décret du 17 janvier 1986 mentionné au point 6, pendant cette période antérieure à la conclusion de son premier contrat à durée déterminée d'une durée de trois ans prenant effet au 1er janvier 2013. Alors que ces contrats de vacation n'ont pas couvert de manière continue la période d'une année et un mois litigieuse mais se sont bornés à engager l'intéressé à plusieurs reprises, mais de manière ponctuelle sur de courtes périodes, la circonstance qu'il ait été recruté plusieurs fois sur la même année pour exécuter des actes déterminés ne saurait suffire à lui conférer la qualité d'agent contractuel au titre de cette période. La circonstance que l'intéressé ait, ainsi d'ailleurs que le prévoient les dispositions de l'article 4 de l'arrêté ministériel du 8 juin 2004 mentionnées au point 6, participé à une période d'instruction, au cours de laquelle les enquêteurs peuvent notamment être convoqués à des conférences et réunions et qui vise à former les enquêteurs recrutés aux tâches spécifiques de collecte de données qui leur sont confiées, est sans incidence sur l'appréciation de sa qualité d'agent vacataire. Ainsi, alors que l'intéressé a ensuite été recruté en tant qu'agent contractuel par deux contrats de trois ans successifs conclus sur le fondement des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984, M. B n'est pas fondé à soutenir que la décision du 13 décembre 2018 refusant la requalification de ses contrats de vacation en contrats à durée déterminée est entachée d'erreur de droit ou d'appréciation. Par suite, il ne pouvait bénéficier d'un contrat à durée indéterminée en application du troisième alinéa de l'article 6 bis de la loi du 11 janvier 1984 qu'à l'issue du terme de son deuxième contrat, soit le 31 décembre 2018, date à laquelle il justifiait d'une durée de services publics de six ans au sens de ces dispositions. 
 9. M. B persiste à soutenir que la décision refusant de procéder à la requalification de son contrat méconnaît le principe d'égalité dès lors que d'autres enquêteurs placés dans la même situation que lui ont pu en bénéficier. Toutefois, les deux attestations produites établies par deux agents ayant exercé des missions en qualité de vacataires pendant des périodes de 5 et 10 ans respectivement, suivies de contrats à durée déterminée puis d'un contrat à durée indéterminée, ne permettent pas à elles seules d'établir la différence de traitement alléguée, alors qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, il n'avait aucun droit à obtenir la requalification sollicitée. Ses conclusions aux fins d'injonction de le recruter par un contrat à durée indéterminée doivent dès lors être rejetées.  
 10. En l'absence d'illégalité fautive des décisions de refus de renouvellement de son contrat d'une part, et de refus de faire droit à sa demande de requalification de ses contrats de vacation afin de lui accorder le bénéfice d'un contrat à durée indéterminée d'autre part, M. B n'est pas fondé à demander l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir et l'exception de prescription quadriennale opposées en défense, que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.  
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Blin, présidente assesseure, 
 M. Teulière, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 A. Blin 
   La présidente, 
 A. Geslan-Demaret   
                  La greffière, 
           M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.   
 N°22TL20472