CAA31 · 1ère chambre — 20 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Taxi Domi et M. A B ont demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Haute-Garonne a rejeté leur réclamation indemnitaire préalable et, d'autre part, de condamner l'Etat à leur verser la somme de 36 045 euros à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 15 janvier 2016 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis du fait de la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 qui a rendu l'activité de conducteur de taxi incompatible avec celle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur. 
 Par un jugement n° 1802696 du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 17 février 2022 sous le n° 22BX00540 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux puis sous le n° 22TL20540 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et deux mémoires enregistrés le 28 juin 2023 et le 7 décembre 2023, la société Taxi Domi et M. B, représentés par Me Montazeau, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 37 045 euros à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 15 janvier 2016 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis du fait de la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 qui a rendu l'activité de conducteur de taxi incompatible avec celle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont commis une erreur de droit ; 
 - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont dénaturé les faits de l'espèce ; 
 -  la responsabilité de l'Etat du fait des lois est engagée dès lors qu'en interdisant le cumul des activités de conducteur de taxi et de conducteur de voiture de transport avec chauffeur, la loi du 1er octobre 2014 a causé une rupture d'égalité devant les charges publiques ;  
 - la responsabilité de l'Etat du fait des lois inconstitutionnelles est engagée dès lors que, dans sa décision n° 2015-516 QPC, le Conseil constitutionnel a déclaré la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports contraire à la Constitution sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution, que cette décision ne s'oppose pas à l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait de cette déclaration d'inconstitutionnalité et qu'ils ont subi divers préjudices du fait de cette loi ; 
 - la perte de bénéfices, pour une période de quinze mois, en raison de l'impossibilité d'exercer l'activité de conducteur de voiture de transport avec chauffeur s'élève à la somme de 15 000 euros ; 
 - le coût du crédit du véhicule acquis pour l'exercice de cette activité s'élève à la somme de 12 748 euros pour la période du 1er octobre 2014 au 31 décembre 2016 ; 
 - le coût de l'assurance automobile au titre des années 2014 à 2016 s'élève à la somme de 5 296,67 euros ; 
 - le préjudice moral sera justement évalué par le versement d'une somme de 4 000 euros. 
 Par deux mémoires, enregistrés le 28 juin 2023 et le 27 juillet 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la société Taxi Domi et M. B ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 10 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 décembre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son article 61-1 ; 
 - le code civil ;  
 - le code des transports ; 
 - l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 ; 
 - la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 ; 
 - la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-516 QPC du 15 janvier 2016 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Virginie Restino,  
 - les conclusions de M. Clen, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Montamat, représentant la société Taxi-Domi et M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Taxi Domi et M. B relèvent appel du jugement du 16 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à obtenir la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 36 045 euros à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 15 janvier 2016 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis du fait de l'article 7 de la loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur qui a rendu l'activité de conducteur de taxi incompatible avec celle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur.  
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Les appelants soutiennent que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en exigeant d'eux, pour caractériser l'existence d'un préjudice spécial dans le cadre de la responsabilité sans faute du fait des lois, qu'ils rapportent la preuve de ce qu'ils constituaient un cas isolé. Ils soutiennent, par ailleurs, que le tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier en limitant son analyse, pour caractériser l'existence d'un préjudice, à la question de la restitution d'une carte professionnelle et en se fondant sur le chiffre d'affaires global de la société Taxi Domi pour estimer qu'ils ne justifiaient pas d'une perte d'exploitation du fait de l'interdiction de cumul des activités de conducteur de taxi et de conducteur de voiture de transport avec chauffeur. Toutefois, ce faisant, les appelants critiquent le bien-fondé du jugement et ces moyens sont sans incidence sur sa régularité.  
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat du fait des lois contraires à la Constitution : 
 S'agissant du principe de la responsabilité de l'Etat : 
 3. Aux termes de l'article L. 3121-10 du code des transports, dans sa rédaction issue de l'article 1er de l'ordonnance du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports : " L'exercice de l'activité de conducteur de taxi est subordonné à la délivrance d'une carte professionnelle par l'autorité administrative ". L'article 7 de la loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur a complété cet article L. 3121-10 d'une seconde phrase prévoyant : " Il est incompatible avec l'exercice de l'activité de conducteur de voiture de transport avec chauffeur ". La loi du 1er octobre 2014 ayant été publiée au Journal officiel de la République française le 2 octobre 2014, les dispositions de la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports sont entrées en vigueur le 3 octobre 2014, conformément à l'article 1er du code civil.  
 4. Par sa décision n° 2015-516 QPC du 15 janvier 2016, le Conseil constitutionnel a déclaré la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports contraire à la Constitution, après avoir relevé qu'en instituant l'incompatibilité prévue par ces dispositions, le législateur avait porté à la liberté d'entreprendre une atteinte qui n'est justifiée ni par les objectifs qu'il s'est assignés ni par aucun autre motif d'intérêt général. 
 5. Il résulte de l'instruction que M. B, associé et gérant de la société Taxi Domi, exerçait cumulativement l'activité de conducteur de voiture de transport avec chauffeur et celle de conducteur de taxi, étant titulaire pour chacune de ces activités de cartes professionnelles délivrées par le préfet de la Haute-Garonne respectivement le 27 octobre 2011 et le 1er février 2012. En application de l'article L. 3121-10 du code des transports, le préfet de la Haute-Garonne a demandé à M. B, les 19 mai et 24 juillet 2015, de restituer l'une de ses deux cartes professionnelles.  Le 22 novembre 2017, la société Taxi Domi et M. B ont saisi le préfet de la Haute-Garonne d'une réclamation indemnitaire préalable afin d'obtenir une somme totale de 39 045 euros en réparation des divers préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'interdiction du cumul de l'activité de conducteur de taxi avec celle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur par les dispositions déclarées contraires à la Constitution de la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports. 
 6. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi à la condition que cette loi n'ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.  
 7. La responsabilité de l'Etat du fait des lois peut également être engagée en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'application d'une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la France. Toutefois, il résulte des dispositions des articles 61, 61-1 et 62 de la Constitution que la responsabilité de l'Etat n'est susceptible d'être engagée du fait d'une disposition législative contraire à la Constitution que si le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1, lors de l'examen d'une question prioritaire de constitutionnalité, ou bien encore, sur le fondement de l'article 61, à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine. En outre, l'engagement de cette responsabilité est subordonné à la condition que la décision du Conseil constitutionnel, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause, ne s'y oppose pas, soit qu'elle l'exclue expressément, soit qu'elle laisse subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi qu'une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause. 
 8. Lorsque ces conditions sont réunies, il appartient à la victime d'établir la réalité de son préjudice et l'existence d'un lien direct de causalité entre l'inconstitutionnalité de la loi et ce préjudice. Par ailleurs, la prescription quadriennale commence à courir dès lors que le préjudice qui résulte de l'application de la loi à sa situation peut être connu dans sa réalité et son étendue par la victime, sans qu'elle puisse être légitimement regardée comme ignorant l'existence de sa créance jusqu'à l'intervention de la déclaration d'inconstitutionnalité. 
 9. Par sa décision du 15 janvier 2016, le Conseil constitutionnel a prévu que la déclaration d'inconstitutionnalité de la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports prenait effet à compter de la date de la publication de sa décision, intervenue le 17 janvier 2016. Il a précisé que cette déclaration d'inconstitutionnalité pouvait être invoquée dans toutes les instances introduites à sa date de publication et non jugées définitivement à cette date. Cette décision ne fait ainsi pas obstacle à ce que soit engagée, devant la juridiction administrative, la responsabilité de l'Etat du fait de l'application des dispositions, déclarées inconstitutionnelles, de la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports.  
 S'agissant du préjudice : 
 10. En premier lieu, la seule circonstance que l'activité de conducteur de taxi ait été rendue incompatible avec celle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur au cours de la période du 3 octobre 2014 au 17 janvier 2016 est insuffisante pour caractériser l'existence d'un préjudice subi par les appelants. 
 11. En deuxième lieu, les appelants soutiennent qu'ils ont subi un préjudice correspondant à la perte d'exploitation de l'activité de voiture de transport avec chauffeur au cours d'une période de quinze mois allant du 1er octobre 2014 au 31 décembre 2015, qu'ils estiment à 15 000 euros. Toutefois, il résulte de l'instruction, en particulier du compte de résultat de la société Taxi Domi au titre de l'exercice clos en septembre 2015 que le chiffre d'affaires net réalisé au cours de cet exercice s'élève à 293 820 euros, en hausse de 62 141 euros par rapport à celui de l'exercice précédent. Par ailleurs, si les appelants soutiennent que le montant du chiffre d'affaires net de l'exercice clos en 2015 occulte la chute du résultat d'exploitation généré par l'activité de voiture de transport avec chauffeur, ils ne produisent aucun élément comptable ventilant le chiffre d'affaires entre les deux activités et démontrant la réalité de la perte d'exploitation alléguée. A cet égard, si les appelants produisent des attestations établies par un expert-comptable mentionnant le montant du chiffre d'affaires de la société procédant de l'activité de voiture de transport avec chauffeur au titre des exercices clos en 2013, 2014 et 2016, ils s'abstiennent de produire une telle attestation pour l'exercice clos en 2015. Les tableaux établis pour les besoins de la cause ne permettent pas d'infirmer cette analyse. Ainsi, les appelants n'établissent pas la réalité du préjudice correspondant à la perte d'exploitation alléguée. 
 12. En troisième lieu, les appelants soutiennent qu'ils ont subi un préjudice correspondant au montant du remboursement de l'emprunt souscrit en octobre 2012 par la société pour l'achat d'un véhicule de marque Lexus affecté à l'activité de voiture de transport avec chauffeur, au cours d'une période de vingt-sept mois, allant du 1er octobre 2014 au 31 décembre 2016, qu'ils estiment à 12 748 euros. Toutefois, il résulte de l'instruction que le préfet de la Haute-Garonne a vainement demandé, à deux reprises, à M. B de restituer l'une de ses deux cartes professionnelles, le 19 mai 2015 et le 24 juillet 2015. Par ailleurs, si les appelants allèguent que M. B aurait égaré sa carte professionnelle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur en mai 2015, de sorte qu'il n'était pas en mesure de la restituer, ce dernier a, dans une lettre adressée au préfet de la Haute-Garonne le 1er juillet 2015, admis qu'il continuait de cumuler les deux activités : " Ces deux activités, que je mène de front, me permettent d'obtenir un chiffre d'affaires raisonnable ". Ainsi, les appelants ne démontrent pas que M. B aurait cessé d'exercer l'activité de conducteur de voiture de transport avec chauffeur, au demeurant pendant une durée de vingt-sept mois, supérieure de douze mois à la durée d'interdiction légale du cumul d'activités par la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports. Par suite, ils n'établissent ni que le véhicule en cause n'aurait pu être affecté à l'activité de voiture de transport avec chauffeur, ni la réalité du préjudice correspondant au remboursement de l'emprunt souscrit pour acquérir ce véhicule. 
 13. En quatrième lieu, les appelants soutiennent qu'ils ont subi un préjudice correspondant au montant des cotisations d'assurance acquittées pour le véhicule affecté à l'activité de voiture de transport avec chauffeur, au cours d'une période de trente-six mois allant de janvier 2014 à décembre 2016, qu'ils estiment à 5 296,67 euros. Toutefois, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 12, les appelants n'établissent ni que le véhicule en cause n'aurait pu être affecté à l'activité de voiture de transport avec chauffeur, au demeurant pendant une période supérieure de vingt-et-mois à la durée d'interdiction légale du cumul d'activités par la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports, ni la réalité du préjudice correspondant au paiement des cotisations d'assurance de ce véhicule. 
 14. En cinquième lieu, les appelants soutiennent qu'ils ont subi un préjudice moral, qu'ils estiment à 4 000 euros, correspondant à l'obligation de cesser " du jour au lendemain " l'activité de voiture de transport avec chauffeur et aux démarches administratives et contentieuses qu'ils ont été contraints d'engager afin de faire valoir leurs droits. Toutefois, comme il a été exposé au point 12, les appelants ne démontrent pas que M. B aurait cessé l'activité de conducteur de voiture de transport avec chauffeur ou celle de conducteur de taxi. Par suite, ils n'établissent pas la réalité du préjudice moral. 
 15. Il résulte de ce qui précède que les appelants, qui n'établissent pas la réalité de leurs préjudices, ne sont pas fondés à demander l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait des dispositions, déclarées contraires à la Constitution, de la seconde phrase de l'article L. 3121-10 du code des transports. 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat du fait des lois pour rupture de l'égalité devant les charges publiques : 
 16. Faute d'établir la réalité de leurs préjudices, les appelants ne sont pas davantage fondés à demander l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait des lois pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Taxi Domi et M. B ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque à verser à la société Taxi Domi et M. B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Taxi Domi et de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Taxi Domi, à M. A B et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 6 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Barthez, président, 
 Mme Restino, première conseillère, 
 Mme Chalbos, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 V. Restino 
 Le président, 
 A. Barthez Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°22TL20540