CAA31 · 4ème chambre — 27 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2019 par lequel le maire de Toulouges a accordé un permis de construire à M. B A pour la régularisation de la construction d'un bâtiment à usage de salle polyvalente sur un terrain situé lieu-dit " Mas Rière ". 
 Par un jugement n° 2002779 du 9 février 2022, le tribunal administratif de Montpellier a prononcé l'annulation de cet arrêté du 18 décembre 2019 et a rejeté les conclusions présentées par M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 avril 2022, 9 janvier 2023, 15 et 30 mars 2023 et 6 avril 2024, M. B A, représenté par Me Bonnet, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) à titre principal, d'annuler le jugement du 9 février 2022 ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par le préfet des Pyrénées-Orientales devant le tribunal administratif de Montpellier ; 
 3°) à titre subsidiaire, de prononcer l'annulation partielle du permis de construire en tant seulement qu'il porte changement de destination du bâtiment ; 
 4°) à titre subsidiaire également, de surseoir à statuer pendant un délai de quatre mois pour permettre la régularisation du permis de construire ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le tribunal administratif de Montpellier a dénaturé les pièces du dossier en accueillant le moyen tiré de ce que le permis de construire méconnaissait l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouges ; 
 - les premiers juges ont commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier en retenant le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au regard du risque inondation pesant sur le terrain ; 
 - les travaux en cause sont conformes aux dispositions de l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme : à titre principal, ils n'entraînent aucun changement de destination dès lors que les activités pratiquées sont accessoires à l'activité agricole et que le bâtiment reste lui-même accessoire à la construction principale à usage mixte agricole et de logement ; à titre subsidiaire, à supposer que les travaux révèlent un changement de destination, un tel changement ne serait pas irrégulier dès lors que la salle polyvalente créée constitue un équipement d'intérêt général autorisé par le règlement au sein du secteur Nh ; 
 - le permis de construire en litige respecte les exigences de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que le " porter à connaissance " du 11 juillet 2019 identifie un aléa faible sur la quasi-totalité de l'assiette foncière du bâtiment, qu'une partie infime de cette assiette est soumise à un aléa modéré n'interdisant pas les travaux sur l'existant et que le bâtiment est implanté sur un vide sanitaire réduisant sa vulnérabilité ; 
 - le tribunal correctionnel de Perpignan l'a, en outre, relaxé des poursuites engagées à son encontre par un jugement rendu le 31 mai 2018 ; la qualification des faits ainsi retenue par le juge pénal s'impose avec l'autorité de la chose jugée ; 
 - la procédure de modification simplifiée n° 2 du plan local d'urbanisme, approuvée par la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée Métropole, permettrait de régulariser l'illégalité retenue au regard de l'article 1 N du règlement ;  
 - il doit être regardé comme bénéficiant d'une décision tacite de non-opposition, née le 20 novembre 2014 sur sa déclaration préalable de travaux déposée le 20 octobre 2014, portant sur le changement de destination du bâtiment en litige ;  
 - le tribunal administratif de Montpellier a déclaré illégal le " porter à connaissance " du 11 juillet 2019 relatif au risque inondation, lequel n'était dès lors pas susceptible de justifier légalement le refus du permis de construire litigieux.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 décembre 2022, 15 février 2023, 3 juillet 2023 et 19 janvier 2024, le préfet des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires, enregistré le 3 avril 2023 et le 26 mars 2024, la commune de Toulouges, représentée par Me Pons-Serradeil, conclut à ce qu'il soit sursis à statuer sur la requête de M. A pour permettre la régularisation du permis.  
 Elle soutient que les travaux en litige ont permis la rénovation du site et la relance de l'activité agricole et que le permis pourra être régularisé au regard des nouvelles règles issues de la procédure de modification simplifiée n° 2 du plan local d'urbanisme. 
 Par une ordonnance du 30 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 16 mai 2024. 
 Les parties ont été informées le 6 juin 2024, au titre de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d'office l'irrecevabilité du mémoire présenté par la commune de Toulouges, laquelle était partie en première instance et n'a pas contesté le jugement attaqué dans le délai d'appel. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Calvet, représentant la commune de Toulouges. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A est gérant d'une société civile immobilière propriétaire d'un ensemble immobilier implanté au lieu-dit " Mas Rière ", sur le territoire de la commune de Toulouges (Pyrénées-Orientales). Il a déposé une demande de permis de construire, le 20 septembre 2019, pour la régularisation de la construction d'un bâtiment à usage de salle polyvalente. Par un arrêté pris le 18 décembre 2019, le maire de Toulouges lui a accordé le permis de construire ainsi sollicité. Le préfet des Pyrénées-Orientales a adressé à la commune le 4 février 2020 un recours gracieux tendant au retrait de cette autorisation d'urbanisme, auquel le maire n'a pas apporté de réponse expresse. Par un jugement du 9 février 2022, le tribunal administratif de Montpellier a, sur demande du préfet, prononcé l'annulation du permis de construire du 18 décembre 2019 et rejeté les conclusions présentées par M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par la présente requête, M. A relève appel de ce jugement.    
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 2. En application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à se prononcer sur les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus ne justifie l'annulation, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. 
 3. L'appelant soutient que le tribunal administratif de Montpellier aurait dénaturé les pièces du dossier en estimant que le permis de construire en litige méconnaissait l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouges et qu'il aurait dénaturé ces mêmes pièces et commis une erreur de droit en jugeant que ledit permis méconnaissait l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Les moyens ainsi soulevés relèvent toutefois du contrôle du juge de cassation et non de celui du juge d'appel, auquel il appartient seulement de statuer, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, sur la légalité de l'autorisation d'urbanisme.   
 4. En premier lieu, selon l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouges, applicable à la zone naturelle N et plus particulièrement au secteur Nh1 au sein duquel se situe la construction en litige, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'octroi du permis de construire contesté : " Types d'occupation ou d'utilisation des sols interdits : / () / Dans le secteur Nh : / Toutes constructions ou installations autres qu'à usage d'habitation ou d'équipement collectif d'intérêt général, dans la limite de ne pas créer un second logement et de ne pas dépasser 80 m2 de surface de plancher (cumulative du bâtiment) pour toute extension (Nh1) (). ". Par ailleurs, aux termes de l'article 2 N du même règlement : " Types d'occupation ou d'utilisation des sols soumis à conditions particulières : / Dans le secteur Nh : / () / Les mas à vocation agricole et habités par des non-exploitants agricoles sont classés en Nh1. Dans ce cas, les constructions peuvent admettre une extension inférieure à 80 m2 jointive au bâtiment et dans la limite de ne pas créer un second logement ; / () ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que la société civile immobilière " Les 3G ", dont M. A est le gérant, a déposé, le 20 octobre 2014, une déclaration préalable de travaux pour le changement de destination d'une cave viticole en salle de séminaires et de banquets au lieu-dit " Mas Rière ". Par un arrêté du 2 décembre 2014, le maire de Toulouges s'est opposé à la déclaration préalable ainsi présentée. La société pétitionnaire a toutefois réalisé les travaux projetés et un procès-verbal d'infraction a été établi à son encontre le 1er juin 2015. La même société a déposé, le 15 juin 2016, une demande de permis de construire tendant à obtenir la régularisation des travaux ainsi exécutés. Par un arrêté du 10 octobre 2016, le maire a refusé de lui délivrer un tel permis. Il ressort en outre de la demande de permis de construire en litige, présentée par M. A le 20 septembre 2019, qu'elle a pour objet la régularisation de ces mêmes travaux, réalisés sur un bâtiment d'environ 415 m2 d'emprise au sol et de 11,90 mètres de hauteur au faîtage, lequel est désormais décrit comme à usage de salle polyvalente. 
 6. D'une part, si le requérant soutient que le bâtiment litigieux a pour objet d'accueillir les actions de promotion de son domaine agricole et viticole, les pièces produites par le préfet à l'appui de ses écritures révèlent que la construction est principalement utilisée à l'heure actuelle pour l'organisation de manifestations privées dépourvues de lien avec les activités agricoles et présentant un caractère commercial. Par ailleurs et au regard notamment de ses dimensions rappelées au point précédent, le bâtiment en cause ne peut être regardé comme constituant un simple local accessoire réputé avoir la même destination que l'autre immeuble existant sur la propriété, à usage pour partie agricole et pour partie de logement. Par conséquent, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que les travaux sur lesquels porte sa demande de permis de construire n'emporteraient aucun changement de destination par rapport à l'usage initial de la cave et qu'ils pourraient être ainsi autorisés au titre de la restauration de la construction existante.  
 7. D'autre part, compte tenu de la nature commerciale des activités majoritairement pratiquées dans le bâtiment en litige, la salle polyvalente décrite dans la demande de permis ne peut pas davantage être regardée comme un équipement collectif d'intérêt général au sens et pour l'application de l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme. En outre, l'appelant ne peut sérieusement soutenir que le changement de destination de la construction aurait été implicitement autorisé par le passé, alors que l'arrêté du 2 décembre 2014 portant opposition à sa déclaration préalable est devenu définitif en l'absence d'un recours contentieux. Enfin et en tout état de cause, alors que, par un arrêt du 15 octobre 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a confirmé la légalité du refus de permis du 10 octobre 2016, le requérant ne saurait utilement se prévaloir des termes du jugement rendu par le tribunal correctionnel de Perpignan le 31 mai 2018, lequel a été annulé par la cour d'appel de Montpellier le 26 mai 2023.  
 8. Il résulte de tout ce qui vient d'être dit que les travaux dont M. A a sollicité la régularisation n'étaient pas susceptibles d'être autorisés au regard des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme de Toulouges. Par suite, le maire de cette commune a méconnu l'article 1 N de ce règlement en accordant le permis de construire en litige.  
 9. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Il appartient à l'autorité administrative et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire ou l'édiction de prescriptions spéciales, de tenir compte de la probabilité de réalisation de ces risques et de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que le préfet des Pyrénées-Orientales a transmis au maire de Toulouges, le 11 juillet 2019, un " porter à connaissance " relatif au risque inondation sur le territoire de la commune. La seule circonstance qu'un tel document n'a pas une valeur règlementaire ne fait pas obstacle à ce qu'il soit pris en compte comme élément d'information pour apprécier l'intensité du risque auquel une construction est exposée. La circonstance que le document en cause a été déclaré illégal par le tribunal administratif de Montpellier dans un jugement du 11 mai 2022 ne s'y oppose pas non plus, le tribunal s'étant borné à estimer que l'autorité préfectorale avait excédé sa compétence en conférant le caractère de " règles " à de simples recommandations, sans remettre en cause ni le bien-fondé de la carte des aléas établie sur le territoire communal, ni la pertinence des préconisations associées au zonage. Il ressort précisément de la carte des aléas, à laquelle se réfère au demeurant expressément l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme de Toulouges, que, contrairement à l'autre bâtiment situé sur la même unité foncière qui n'est impacté par un aléa inondation modéré que sur une partie minime de son assiette, l'emprise du bâtiment sur lequel porte la demande de permis en litige, soumise à un aléa faible sur environ un quart de sa superficie à l'ouest, se trouve exposée pour les trois quarts restants à un aléa modéré, correspondant à une hauteur d'eau pouvant atteindre 50 centimètres et une vitesse d'écoulement pouvant atteindre 0,5 mètre par seconde.   
 11. Il ressort des plans de coupe produits par M. A à l'appui de sa demande de permis de construire que le premier plancher aménagé du bâtiment litigieux se situe à seulement 2 centimètres au-dessus du niveau du terrain naturel, soit nettement en-deçà de la hauteur d'eau susceptible d'être observée en zone d'aléa modéré, alors qu'il est recommandé de positionner le premier plancher à 70 centimètres au-dessus du niveau du sol naturel dans une telle zone et que l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme impose d'ailleurs la mise hors d'eau à ce même niveau dans le secteur Nh1. Si l'appelant souligne que le bâtiment possède un vide sanitaire ainsi que des espaces refuges accessibles à l'étage, il n'en reste pas moins qu'une salle polyvalente présente un niveau de vulnérabilité plus élevé qu'un bâtiment agricole et que l'immeuble en cause est prévu pour accueillir jusqu'à 293 personnes, selon les indications mentionnées dans le dossier de sécurité produit par l'intéressé au titre de la règlementation relative aux établissements recevant du public. Dans ces conditions, alors qu'il n'apparaît pas possible de remédier au risque ainsi identifié par l'édiction de simples prescriptions et alors, au surplus, que tant le rond-point permettant l'accès au terrain que la majeure partie des places de stationnement sont également impactés par un aléa inondation modéré, le permis accordé à M. A le 18 décembre 2019 procède d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'exigence de sécurité publique énoncée à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.   
 Sur les conclusions subsidiaires de l'appelant : 
 12. Selon l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager (), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé. ". Selon l'article L. 600-5-1 du même code : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager () estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. ". 
 13. D'une part, les illégalités entachant le permis de construire litigieux, telles que relevées aux points 8 et 11 ci-dessus, n'affectent ni une partie identifiable du bâtiment, ni une partie divisible de l'autorisation d'urbanisme. Dès lors, les conclusions subsidiaires de l'appelant tendant à l'annulation partielle du permis de construire ne peuvent qu'être rejetées. D'autre part, si le vice tiré de la méconnaissance de l'article 1 N du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouges pourrait être éventuellement régularisé au regard des nouvelles règles applicables au bâtiment en litige, telles qu'issues de la modification simplifiée n° 2 de ce plan approuvée par le conseil de la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée Métropole le 25 septembre 2023, l'illégalité tenant à l'existence d'un risque pour la sécurité publique en raison de l'exposition du bâtiment à l'aléa inondation n'apparaît, en revanche, pas régularisable sans changer la nature même du projet présenté par le requérant. En conséquence, la demande subsidiaire du requérant tendant au prononcé d'un sursis à statuer doit être rejetée. Pour les mêmes raisons et sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions présentées par la commune de Toulouges à cette même fin ne peuvent qu'être également rejetées. 
 14. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 9 février 2022, le tribunal administratif de Montpellier a prononcé l'annulation de l'arrêté du maire de Toulouges du 18 décembre 2019 et rejeté ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Sur les frais liés au litige : 
 Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de l'Etat, lequel n'a pas la qualité de partie perdante en l'espèce, une somme quelconque à verser à M. A au titre des frais non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Toulouges sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Toulouges. 
 Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales. 
 Délibéré après l'audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Moutte, président, 
 M. Jazeron, premier conseiller, 
 Mme Lasserre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024.  
 Le rapporteur, 
 F. JazeronLe président, 
 J.F. Moutte 
 La greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.