CAA31 · 4ème chambre — 3 octobre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B D a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision par laquelle le maire de Val-d'Aigoual, agissant au nom de l'Etat, a implicitement refusé de faire dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. C A pour les travaux exécutés sur la parcelle cadastrée section B n° 1666.  
 Par un jugement n° 2002442 du 12 juillet 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande ainsi que les conclusions présentées par la commune de Val-d'Aigoual en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et des mémoires en réplique, enregistrés les 14 septembre 2022, 23 juin 2023, 27 juillet 2023 et 1er septembre 2023, Mme B D, représentée par Me Joseph-Barloy, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 12 juillet 2022 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite du maire de Val-d'Aigoual refusant de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. A ; 
 3°) d'enjoindre au maire de Val-d'Aigoual de dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre de M. A dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - son action est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt pour agir à l'encontre de la décision implicite en litige, née sur sa demande présentée par courrier du 28 janvier 2020, en sa qualité de contribuable de la commune et de voisine des travaux ; 
 - le tribunal administratif de Nîmes a commis une erreur de fait et une erreur de droit en retenant qu'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable était intervenue le 15 juillet 2020 alors qu'une telle décision n'était née que le 22 août 2020 ; 
 - M. A a réalisé une plateforme empierrée entourée de murs de parpaings en l'absence de toute autorisation d'urbanisme ; le maire était dès lors en situation de compétence liée pour dresser un procès-verbal d'infraction en application des dispositions combinées des articles L. 480-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme ;   
 - les travaux en cause ne peuvent pas être régularisés dès lors qu'ils ne peuvent être légalement autorisés au regard des prescriptions du plan local d'urbanisme de la commune de Val-d'Aigoual et du plan de prévention des risques d'inondation applicable sur le territoire de ladite commune ; le maire était donc également tenu de dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre de M. A sur le fondement des articles L. 480-4 et L. 610-1 du code de l'urbanisme et de l'article L. 562-5 du code de l'environnement.   
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 mai 2023, 7 juillet 2023 et 29 août 2023, la commune de Val-d'Aigoual, représentée par Me Bras, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, la requérante n'est pas recevable à contester la décision implicite en litige dès lors qu'elle ne justifie pas d'un intérêt pour agir suffisant ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 mai 2023, 7 juillet 2023 et 29 août 2023, M. C A, représenté par Me Bras, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - à titre principal, la requérante n'est pas recevable à contester la décision implicite en litige dès lors qu'elle ne justifie pas d'un intérêt pour agir suffisant ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - à titre principal, la requérante n'est pas recevable à contester la décision implicite en litige dès lors qu'elle ne justifie pas d'un intérêt pour agir suffisant ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat le 20 février 2024 sur le fondement de l'article L. 611-11-1 du code de justice administrative.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, 
 - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Benkrid, représentant la commune de Val-d'Aigoual et M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme D, propriétaire d'un terrain supportant sa maison d'habitation au lieu-dit " Le Pont Neuf " sur le territoire de la commune de Val-d'Aigoual (Gard), a demandé au maire de cette commune, par un courrier daté du 28 janvier 2020 et reçu en mairie le 5 février suivant, de faire dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. A en raison de travaux d'aménagement d'une plateforme empierrée bordée de murs de parpaings réalisés sur la parcelle cadastrée section B n° 1666 située au même lieu-dit. Le maire n'ayant pas apporté de réponse expresse à ce courrier, une décision implicite de rejet, prise au nom de l'Etat, est née le 17 juillet 2020, compte tenu de la suspension de délai résultant de l'application de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire. Par la présente requête, Mme D interjette appel du jugement du 12 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet ainsi intervenue. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section B n° 437, sur laquelle se situe la maison d'habitation de Mme D, n'est séparée de la parcelle B n° 1666, sur laquelle les travaux litigieux ont été réalisés, que par un chemin rural très étroit et par la parcelle B n° 472 constituant l'assiette de la maison d'habitation de M. A. Il ressort plus particulièrement des vues aériennes et des photographies produites par la requérante que la plateforme réalisée par M. A se trouve à seulement 42 mètres des bâtiments implantés sur la parcelle B n° 437 et qu'elle est notamment visible depuis une pièce habitable à usage de bureau située à l'étage de l'un de ces bâtiments. Eu égard à la proximité des propriétés, à l'ampleur de la plateforme en litige, laquelle présente une superficie de 270 m2 et une hauteur atteignant jusqu'à 2,20 mètres, ainsi qu'à la situation du secteur en zone d'aléa fort au titre du risque d'inondation, Mme D justifie d'un intérêt à agir suffisant pour contester la décision par laquelle le maire de Val-d'Aigoual a implicitement refusé de faire dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. A en raison de la réalisation de cette plateforme. Il en résulte que la fin de non-recevoir opposée en défense sur ce point doit être écartée.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision implicite en litige : 
 3. Selon l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. ".  
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision implicite en litige : "  Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende () ". L'article L. 421-4 du même code dispose que : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux, () qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable. () ". Selon l'article R. 421-9 du même code : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / () / e) Les murs dont la hauteur au-dessus du sol est supérieure ou égale à deux mètres ; / () ". Selon l'article R. 421-23 de ce code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : / () / / f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ; / () ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de constat d'huissier produit par la requérante, mais également de la déclaration préalable de travaux déposée par M. A le 15 juin 2020 pour régulariser les travaux litigieux, que l'intéressé a réalisé sur sa parcelle des travaux d'exhaussement du sol ayant permis la création d'une plateforme empierrée présentant une longueur de 18 mètres et une largeur de 15 mètres, bordée sur deux de ses côtés par des murs de soutènement allant jusqu'à 2,20 mètres de haut et décrite dans la déclaration préalable comme devant servir au stationnement de véhicules. En application des dispositions précitées des articles R. 421-9 et R. 421-23 du code de l'urbanisme, la réalisation de tels travaux ne pouvait être légalement entreprise qu'après la présentation d'une déclaration préalable et l'obtention d'une décision de non-opposition de la part de l'autorité administrative.  
 6. Il n'est pas contesté que M. A n'a déposé aucune déclaration préalable avant l'exécution des travaux litigieux. En outre, si l'intéressé a tenté de régulariser la situation en présentant une telle déclaration le 15 juin 2020, il ressort des pièces du dossier que, par lettre du 16 juin 2020, le maire de Val-d'Aigoual lui a indiqué, d'une part, que le dossier de déclaration préalable devait être complété par un plan de masse précisant l'implantation des travaux sur le terrain et, d'autre part, que le délai d'instruction de la déclaration ne commencerait à courir qu'à réception de cette pièce, pour une durée portée à deux mois compte tenu de la nécessité de recueillir l'avis du service hydraulique départemental. M. A ayant communiqué le plan de masse au service instructeur le 22 juin 2020, le délai d'instruction de deux mois n'a couru qu'à partir de cette dernière date et n'était ainsi pas expiré le 17 juillet 2020, lorsque le maire a, par la décision en litige, implicitement refusé de dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre de M. A. Le maire ne s'étant par ailleurs jamais prononcé expressément sur la déclaration préalable, l'intéressé n'a bénéficié d'une décision tacite de non-opposition que le 22 août 2020, soit postérieurement à la date de la décision contestée. Dans ces conditions, les travaux ne pouvaient qu'être regardés comme ayant été réalisés sans autorisation d'urbanisme à la date du 17 juillet 2020 et le maire était par conséquent tenu de dresser un procès-verbal d'infraction sur le fondement des articles L. 480-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme cités ci-dessus.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. () ". Aux termes de l'article 1er du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Val-d'Aigoual applicable à la zone naturelle N au sein de laquelle se situe la parcelle de M. A, sont interdits : " Toutes constructions, installations et aménagements autres que ceux autorisés sous conditions à l'article 2 () ". Selon l'article 2 du même règlement auquel il est ainsi renvoyé, sont notamment autorisés, d'une part, " Les travaux de confortement, d'amélioration ou les extensions des constructions d'habitation existantes à la date d'approbation du plan local d'urbanisme, sans création de logements supplémentaires ni changement de destination d'une superficie de 40 m2 maximum de surface de plancher et sous réserve de ne pas dépasser, annexes comprises, 250 m2 de surface de plancher et d'emprise au sol " et, d'autre part, " Les affouillements et les exhaussements de sols nécessaires à la construction d'un bâtiment ou la réalisation d'un aménagement autorisé sur la zone. ".  
 8. D'une part, les travaux réalisés par M. A consistent en l'aménagement d'une plateforme, présentée comme destinée au stationnement de véhicules, sur la parcelle cadastrée section B n° 1666, à une distance de plusieurs dizaines de mètres de la maison d'habitation de l'intéressé, laquelle est implantée sur la parcelle cadastrée section B n° 472. De tels travaux ne peuvent être regardés comme constituant des travaux d'amélioration de l'habitation existante au sens et pour l'application de l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone N. D'autre part, les travaux d'exhaussement de sol en cause ne peuvent pas davantage être regardés comme nécessaires à la réalisation d'un bâtiment ou d'un aménagement autorisé dans la zone N dès lors que l'édification d'une telle plateforme n'entre dans aucune des exceptions à l'interdiction de principe posée à l'article 1er du même règlement. M. A ne peut à cet égard sérieusement soutenir qu'un tel ouvrage serait nécessaire à sa maison d'habitation alors que son terrain présente une superficie conséquente permettant déjà de stationner les quatre véhicules personnels évoqués dans sa déclaration préalable susmentionnée. En conséquence, les travaux en litige méconnaissent les prescriptions précitées du règlement du plan local d'urbanisme et le maire se trouvait donc également tenu de dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre de M. A sur le fondement des articles L. 480-1 et L. 610-1 du code de l'urbanisme.    
 9. En troisième lieu, selon l'article L. 562-5 du code de l'environnement : " I. - Le fait de construire ou d'aménager un terrain dans une zone interdite par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou de ne pas respecter les conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation prescrites par ce plan est puni des peines prévues à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. / II. - Les dispositions des articles L. 461-1, L. 480-1, L. 480-2, L. 480-3, L. 480-5 à L. 480-9, L. 480-12 et L. 480-14 du code de l'urbanisme sont également applicables aux infractions visées au I du présent article (). ". Aux termes de l'article 1er du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Val-d'Aigoual applicable à la zone rouge de danger F-NU dans laquelle se situe le terrain de M. A, sont notamment interdits dans cette zone, " à l'exception des travaux, constructions, aménagements, ouvrages ou installations qui font l'objet de prescriptions obligatoires dans l'article 2 suivant : / () / 5) tous remblais, dépôts de matériaux et conditionnements susceptibles d'être emportés, de gêner les écoulements ou de polluer les eaux en cas de crue et, en particulier, les décharges, dépôts d'ordures, de déchets ou de produits dangereux ou polluants ". Le paragraphe 2-3 de l'article 2 du même règlement auquel il est ainsi renvoyé mentionne, d'une part, que : " l) Les parcs de stationnement de plus de 10 véhicules, non souterrains, sont admis sous réserve () qu'ils ne créent pas de remblais (et) ne créent pas d'obstacle à l'écoulement des crues " et prévoit, d'autre part, que : " r) Les opérations de déblais/remblais sont admises à condition qu'elles ne conduisent pas à une augmentation du volume remblayé en zone inondable ". 
 10. Le règlement du plan de prévention des risques d'inondation précise dans sa partie introductive que la zone rouge de danger F-NU correspond à la zone non urbanisée inondable par un aléa fort représentant des hauteurs d'eau supérieures à 50 centimètres, au sein de laquelle il convient non seulement de ne pas implanter de nouveaux enjeux, mais également de préserver les capacités d'écoulement et de stockage des crues. Dans un courrier adressé aux services de la direction départementale des territoires et de la mer du Gard le 22 juin 2020 dans le cadre de l'instruction de la déclaration préalable de M. A, le maire de Val-d'Aigoual a considéré que, bien que situés en zone inondable, les remblais et murs de soutènement réalisés par l'intéressé " ne s'érigent pas en opposition à l'écoulement du fleuve Hérault " et " ne représentent en aucune manière un obstacle " et que lesdits murs constitueraient même " une protection plus importante " pour le terrain en ce qu'ils remplaceraient des murs en pierres sèches présentant un risque d'effondrement en cas de fortes précipitations. Il apparaît toutefois que la création d'une plateforme d'une superficie de 270 m2 et de murs atteignant jusqu'à 2,20 mètres de hauteur représente nécessairement un obstacle au bon écoulement des crues sur ce terrain de pente modérée, localisé à une vingtaine de mètres seulement du lit de l'Hérault et identifié comme soumis à un risque fort d'inondation. Il ressort en outre des pièces du dossier que les murs dont s'agit ne remplacent pas les murs de pierres sèches existants sur la propriété, mais constituent à l'inverse un obstacle supplémentaire pour l'expansion des eaux. Par suite, les travaux réalisés par M. A méconnaissent les prescriptions précitées du règlement du plan de prévention des risques d'inondation et le maire se trouvait par conséquent également tenu de faire dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre de celui-ci au titre des dispositions combinées de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme et de l'article L. 562-5 du code de l'environnement. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Val-d'Aigoual a refusé, au nom de l'Etat, de faire dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 12. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Val-d'Aigoual, agissant en sa qualité d'autorité de l'Etat, dresse un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. A en raison des travaux illégalement réalisés sur la parcelle cadastrée section B n° 1666. L'intéressé et la commune font valoir qu'une telle mesure d'exécution ne serait pas justifiée compte tenu de la décision tacite de non-opposition intervenue le 22 août 2020 sur la déclaration préalable présentée le 15 juin 2020. Toutefois, par un arrêt rendu ce même jour sous le n° 23TL01265, la présente cour prononce l'annulation de la décision tacite de non-opposition en cause, si bien que les travaux litigieux ne peuvent être regardés comme ayant été régularisés par une autorisation d'urbanisme. Par conséquent, il y a lieu d'enjoindre au maire de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. A dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt. En revanche, il n'apparaît pas nécessaire en l'état d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D, laquelle n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque à verser à M. A et, en tout état de cause, à la commune de Val-d'Aigoual au titre des frais exposés par ces derniers et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à Mme D au titre de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 12 juillet 2022 est annulé. 
 Article 2 : La décision implicite par laquelle le maire de Val-d'Aigoual a refusé, au nom de l'Etat, de faire dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. A est annulée. 
 Article 3 : Il est enjoint au maire de Val-d'Aigoual de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de M. A dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 4 : L'Etat versera à Mme D une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B D, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, à la commune de Val-d'Aigoual et à M. C A. 
 Copie en sera adressée au préfet du Gard et au procureur de la République près le tribunal judiciaire d'Alès. 
 Délibéré après l'audience du 19 septembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Teulière, président-assesseur, 
 M. Jazeron, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2024.  
 Le rapporteur, 
 F. JazeronLe président, 
 D. Chabert 
 La greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.