CAA31 · 2ème chambre — 21 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du maire de Toulouse du 22 mai 2019 portant avancement au 7ème échelon de son cadre d'emplois d'assistant territorial de conservation du patrimoine et des bibliothèques, d'enjoindre à la commune de Toulouse de reconstituer administrativement sa carrière, de condamner cette commune à lui verser la somme de 190 694,88 euros en réparation de ses préjudices, assortie des intérêts capitalisés à compter du 22 juillet 2019 et de mettre à la charge de cette commune la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1926661 du 13 octobre 2022, le tribunal administratif de Nîmes, auquel l'affaire a été transmise par une ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, a rejeté les demandes de Mme A. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 5 décembre 2022, le 25 septembre 2023 et le 22 février 2024, Mme B A, représentée par Me Lapuelle, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 13 octobre 2022 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Toulouse du 22 mai 2019 ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Toulouse de reconstituer sa carrière ou à défaut de l'indemniser intégralement de la perte financière que son recrutement dans un cadre d'emplois inférieur à celui qu'elle aurait dû intégrer a entraînée ; 
 4°) de condamner la commune de Toulouse à lui verser la somme de 190 694,88 euros en réparation de ses préjudices, majorée des intérêts de droit à compter du 22 juillet 2019 et de la capitalisation des intérêts échus à compter de cette date ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - en considérant qu'elle n'était pas fondée à invoquer l'illégalité de son recrutement dans le cadre d'emplois d'assistant de conservation du patrimoine et des bibliothèques, le tribunal a dénaturé les pièces du dossier et commis une erreur d'appréciation quant au poste sur lequel elle a été recrutée initialement comme contractuelle ; 
 - le tribunal a, à tort, considéré que la commune n'avait commis aucune faute dans l'établissement de son programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire et écarté le fait générateur de responsabilité tiré du défaut d'information à son endroit lors de sa titularisation ; 
 - son recours indemnitaire est recevable, nonobstant le caractère définitif des arrêtés du maire de Toulouse du 15 décembre 2013 et 29 juillet 2014 la nommant au grade d'assistant de conservation du patrimoine et des bibliothèques ; 
 - le contrat de travail signé le 22 janvier 2004, par lequel la commune de Toulouse l'a recrutée, et sa reconduction le 5 février 2007 sont illégaux dès lors que la commune de Toulouse a à tort conclu ces contrats sur le fondement respectivement, du 1° de l'article 4 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 et du quatrième alinéa de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 ; 
 - la commune de Toulouse a commis une erreur de droit en reconduisant ce contrat en contrat à durée indéterminée, en date du 20 janvier 2010 en se fondant sur le 4e alinéa de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 ; 
 -  son recrutement statutaire, en qualité de simple assistant territorial de conservation du patrimoine et des bibliothèques méconnaît l'article 3-4 alinéa 1 de la loi du 26 janvier 1984, en application duquel la commune de Toulouse devait la stagiairiser en tant qu'attachée territoriale de conservation ; la commune a commis une erreur dans la détermination du cadre d'emplois de son recrutement, sans référence à sa catégorie hiérarchique et ses missions en qualité de contractuelle ; son grade est en inadéquation avec son emploi ; 
 - elle n'a pas reçu une information suffisante dans le cadre de la mise en œuvre du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire, l'information individuelle reçue étant trop peu explicite ; 
 - elle a droit en conséquence à la reconstitution de sa carrière, prenant en compte ses possibilités sérieuses de carrière ou, à défaut, à l'indemnisation intégrale de la perte financière sur sa rémunération et le montant de sa retraite, causée par le fait qu'elle aurait dû être intégrée dans un cadre d'emplois supérieur ; 
 - elle a subi un préjudice moral du fait du comportement de la commune de Toulouse, et un préjudice financier supplémentaire en sus des frais concernés par l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en raison des honoraires d'avocat qu'elle a supportés préalablement à l'instance pour un règlement de la situation par la voie amiable. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 septembre 2023 et le 7 février 2024, la commune de Toulouse, représentée par Me Carrère, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle n'a pas commis d'illégalité fautive dans la titularisation de Mme A ; 
 - Mme A n'a subi aucun préjudice direct et certain. 
 Par ordonnance du 23 octobre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 18 novembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - la loi n°2012-347 du 12 mars 2012 ; 
 - le décret n°91-843 du 2 septembre 1991 ; 
 - le décret n°2011-1642 du 23 novembre 2011 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,  
 - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Foucard, représentant Mme A. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A a été recrutée par la commune de Toulouse (Haute-Garonne) en qualité de restauratrice de sculpture, par un contrat de travail à durée déterminée signé le 22 janvier 2004, reconduit le 5 février 2007, puis par un contrat de travail à durée indéterminée signé le 20 janvier 2010. Par arrêté du maire de Toulouse du 15 décembre 2013, Mme A a été recrutée par la commune de Toulouse comme assistante territoriale de conservation du patrimoine et des bibliothèques stagiaire, puis a été titularisée dans ce cadre d'emplois par arrêté de cette même autorité du 27 mars 2014. Par arrêté du 22 mai 2019, le maire de Toulouse a prononcé son avancement au 7ème échelon de son cadre d'emplois. Par courrier du 22 juillet 2019, auquel la commune de Toulouse n'a pas répondu, Mme A a sollicité le retrait de l'arrêté du 22 mai 2019 et la réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis. Elle a demandé au tribunal administratif de  Toulouse d'annuler l'arrêté du maire de Toulouse du 22 mai 2019 portant avancement au 7ème échelon de son cadre d'emplois d'assistant territorial de conservation du patrimoine et des bibliothèques, d'enjoindre à la commune de Toulouse de reconstituer administrativement sa carrière, de condamner cette commune  à lui verser la somme de 190 694,88 euros en réparation de ses préjudices, assortie des intérêts capitalisés à compter du 22 juillet 2019 et de mettre à la charge de cette commune la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par jugement du 13 octobre 2022, le tribunal administratif de Nîmes, auquel la requête avait été attribuée, a rejeté sa demande. Mme A relève appel de ce jugement 
  Sur la régularité du jugement : 
 2. Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Dès lors, les moyens tirés de la dénaturation des pièces du dossier, de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation qu'auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne les conclusions aux fins d'indemnité :  
 S'agissant de l'illégalité de son recrutement statutaire et du programme pluriannuel pour l'accès à l'emploi titulaire :  
 3. Aux termes de l'article 13 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Par dérogation à l'article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, l'accès aux cadres d'emplois de fonctionnaires territoriaux peut être ouvert par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels, dans les conditions définies par le présent chapitre et précisées par des décrets en Conseil d'Etat, pendant une durée de quatre ans à compter de la date de publication de la présente loi. () ". Aux termes de l'article 15 de la même loi : " I. ' Le bénéfice de l'accès à la fonction publique territoriale prévu à l'article 13 est subordonné, pour les agents titulaires d'un contrat à durée déterminée, à une durée de services publics effectifs au moins égale à quatre années en équivalent temps plein : / 1° Soit au cours des six années précédant le 31 mars 2011 ; / 2° Soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement auquel ils postulent. ()". Aux termes de l'article 17 de la même loi, dans sa version applicable au présent litige : " Dans un délai de trois mois suivant la publication des décrets prévus à l'article 16, l'autorité territoriale présente au comité technique compétent un rapport sur la situation des agents remplissant les conditions définies aux articles 14 et 15 ainsi qu'un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire. Ce programme détermine notamment, en fonction des besoins de la collectivité territoriale ou de l'établissement public intéressé et des objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, les cadres d'emplois ouverts aux recrutements réservés, le nombre d'emplois ouverts à chacun de ces recrutements et leur répartition entre les sessions successives de recrutement. () Le programme pluriannuel d'accès à l'emploi est soumis à l'approbation de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement, puis mis en œuvre par décisions de l'autorité territoriale. ". Aux termes de l'article 18 de la même loi : " I. ' Pour la mise en œuvre du programme pluriannuel défini à l'article 17, l'accès à la fonction publique territoriale prévu à l'article 13 est organisé selon :1° Des sélections professionnelles organisées conformément aux articles 19 et 20 ;2° Des concours réservés ;().Ces modes de recrutement sont fondés notamment sur la prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions auxquelles destine le cadre d'emplois d'accueil sollicité par le candidat. () III. ' Les agents titulaires de contrat à durée indéterminée au 31 mars 2011 remplissant les conditions fixées à l'article 14 et au présent article 18 ne peuvent accéder qu'aux cadres d'emplois dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d'une catégorie hiérarchique, telle que définie à l'article 5 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, équivalente à celle des fonctions qu'ils exercent à cette date. () IV.-L'autorité territoriale s'assure que l'agent candidat ne se présente qu'au recrutement donnant accès aux cadres d'emplois dont les missions, déterminées par le statut particulier, correspondent à la nature et à la catégorie hiérarchique des fonctions exercées par l'agent dans les conditions prévues aux II et III. ". Aux termes de l'article 19 de la même loi : " Les sélections professionnelles prévues au 1° du I de l'article 18 sont organisées pour leurs agents par les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée. Ces collectivités et établissements peuvent, par convention, confier cette organisation au centre de gestion de leur ressort géographique. / La sélection professionnelle est confiée à une commission d'évaluation professionnelle dans laquelle siège l'autorité territoriale ou la personne qu'elle désigne. ". Aux termes de l'article 20 de la même loi : " La commission d'évaluation professionnelle procède à l'audition de chaque agent candidat et se prononce sur son aptitude à exercer les missions du cadre d'emplois auquel la sélection professionnelle donne accès. Elle dresse ensuite, par cadre d'emplois, par ordre alphabétique et en tenant compte des objectifs du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire de la collectivité ou de l'établissement, la liste des agents aptes à être intégrés. L'autorité territoriale procède à la nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire des agents déclarés aptes. ". 
 4. Ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'instaurer un droit à être recruté ou à être titularisé mais visent seulement à permettre aux agents contractuels qui remplissent les conditions posées par la loi du 12 mars 2012 d'accéder aux cadres d'emplois de la fonction publique territoriale dont les missions relèvent de la catégorie hiérarchique équivalente à celles des fonctions qu'ils ont exercées pendant une durée de quatre ans en équivalent temps plein dans la collectivité territoriale. 
 5. Par ailleurs, aux termes de l'article 2 du décret du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux de conservation du patrimoine : " Les attachés territoriaux de conservation participent à la constitution, l'organisation, la conservation, l'enrichissement, l'évaluation et l'exploitation du patrimoine d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public mentionné à l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. Ils contribuent à faire connaître ce patrimoine. ". Aux termes de l'article 3 du décret du 23 novembre 2011 portant statut particulier du cadre d'emploi des assistants territoriaux de conservation : " I ()Dans chacune de leurs spécialités, ils contribuent au développement d'actions culturelles et éducatives. Ils participent, sous l'autorité d'un supérieur hiérarchique, aux responsabilités dans le traitement, la mise en valeur, la conservation des collections et la recherche documentaire. Ils peuvent être chargés du contrôle et de la bonne exécution des travaux confiés aux fonctionnaires appartenant aux cadres d'emplois de la catégorie C ainsi que de l'encadrement de leurs équipes. Lorsqu'ils sont affectés dans les bibliothèques, ils participent à la promotion de la lecture publique. II. ' Les titulaires des grades d'assistant de conservation principal de 2e classe et d'assistant de conservation principal de 1re classe ont vocation à occuper des emplois qui, relevant des spécialités mentionnées au I, correspondent à un niveau particulier d'expertise.()". 
 6. La commune de Toulouse, en application des dispositions rappelées au point 4, a élaboré un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire, adopté par délibération de son conseil municipal du 24 mai 2013. Ce programme recense, s'agissant de l'atelier de restauration des musées, où exerce Mme A, trois agents remplissant les conditions pour l'accès à l'emploi titulaire : un responsable de restauration et deux restaurateurs relevant de la catégorie indiciaire B. Il mentionne en outre l'existence de deux sessions de recrutement, en 2013 et 2014, la première session portant notamment sur 5 emplois d'assistant de conservation et 11 emplois d'assistant de conservation principal de 2ème classe, tandis que les deux emplois d'attaché de conservation prévus dans ce programme relèvent de la session de 2014. Mme A s'est spontanément inscrite à la sélection professionnelle au titre de l'année 2013, et, à la suite de son audition par le comité de sélection professionnelle pour l'accès à l'emploi d'assistant de conservation, a été inscrite sur la liste d'aptitude. Le maire de Toulouse a décidé, par arrêté du 15 décembre 2013 de son recrutement en qualité d'assistante territoriale de conservation stagiaire à compter du 31 décembre suivant.  
 7. Il résulte de l'instruction que Mme A exerçait, antérieurement à son recrutement statutaire, les fonctions de restauratrice de sculptures polychromes, en contrat à durée indéterminée. D'après sa fiche de poste alors en vigueur, Mme A avait pour missions principales d'assurer la conservation préventive et curative, la restauration, la mise en valeur des collections municipales des sculptures polychromes et de répondre aux demandes d'intervention des musées et de la ville dans ce domaine. La fiche de poste mentionne l'autonomie dans l'exercice des missions, mais sous l'autorité de la cheffe de service, directrice de l'atelier de restauration. Alors même que l'intéressée était titulaire d'un diplôme susceptible de lui donner accès au cadre d'emplois des attachés territoriaux de conservation, les missions ainsi exercées relèvent du cadre d'emplois d'assistant de conservation du patrimoine au sens des dispositions, rappelées au point 6, de l'article 3 du décret du 23 novembre 2011. L'appelante ne peut utilement faire état, à cet égard, de ce qu'en amont des contrats de travail signés en 2006 et 2009, dont elle invoque d'ailleurs l'illégalité, le conseil municipal de Toulouse a, dans ses délibérations, prescrit pour ce poste une rémunération équivalente à celle des attachés territoriaux de conservation. Elle ne peut davantage utilement invoquer son " recalibrage " statutaire, en 2020, vers le poste d'attaché de conservation du patrimoine, qui ne suffit pas à traduire une inadéquation des fonctions exercées en 2014 avec l'emploi d'assistant de conservation du patrimoine, ni faire état de ses missions d'expertise et de conseil, avec divers partenaires extérieurs, réalisées postérieurement à 2014. Par suite, d'une part, Mme A n'est pas fondée à invoquer l'illégalité du plan pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire en ce qu'il fait correspondre son poste à un emploi d'assistant de conservation du patrimoine, d'autre part, le recrutement de Mme A comme assistante territoriale de conservation stagiaire par arrêté du 15 décembre 2013, puis sa titularisation dans ce cadre de d'emplois par arrêté du 27 mars 2014 ne sont pas illégaux. Mme A n'est en conséquence pas fondée à rechercher la responsabilité de la commune de Toulouse à cet égard. 
 S'agissant du défaut d'information sur la nature du poste de titulaire proposé et les conditions financières et statutaires de la titularisation : 
 8. Il résulte de l'instruction que Mme A a été informée, par courrier du 16 juillet 2013, du dispositif de recrutement statutaire en application du programme pluriannuel d'accès à l'emploi. Si ce courrier ne précise expressément pas la catégorie d'emploi titulaire auquel elle pouvait prétendre, il mentionne que le candidat peut prendre rendez-vous pour obtenir des renseignements individualisés sur l'évolution de sa rémunération, que la procédure de sélection consiste en une audition de 20 minutes pour les emplois de catégorie B et de 30 minutes pour les emplois de catégorie A, par une commission d'évaluation professionnelle, dont l'arrêté d'ouverture doit être affiché. D'après le procès-verbal de sa réunion du 18 novembre 2013 au cours de laquelle Mme A a été auditionnée, la commission concernée est présentée comme la " commission de sélection professionnelle pour l'accès au grade d'assistant de conservation du patrimoine ". En outre, le programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire ne comportait pour la session de recrutement de 2013, à laquelle a candidaté Mme A, aucun emploi d'attaché de conservation du patrimoine, ainsi qu'il a été dit au point 7. En conséquence, compte tenu des informations à la disposition de l'agent, et des différences dans les modalités de sélection entre les agents de catégorie A et de catégorie B, il n'est pas établi que Mme A n'était pas suffisamment informée de la nature du poste titulaire auquel elle postulait. Par suite, l'appelante n'est pas fondée à invoquer le défaut d'information de la part de la commune quant à la nature du poste auquel elle prétendait pour sa titularisation et aux conditions financières et statutaires de cette titularisation. 
 S'agissant de l'illégalité des contrats signés avant sa titularisation : 
 9. Si Mme A invoque également l'illégalité des contrats de travail signés avant sa titularisation, elle admet elle-même l'absence de lien de causalité avec les préjudices dont elle sollicite l'indemnisation. Par suite, elle ne critique pas utilement la réponse apportée par le tribunal au point 6 du jugement attaqué. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 10.  A supposer que Mme A ait entendu soulever à l'encontre de l'arrêté du 22 mai 2019 par lequel le maire de Toulouse a décidé son avancement au 7ème échelon de son cadre d'emplois d'assistant territorial de conservation du patrimoine, le moyen tiré de l'illégalité de son recrutement statutaire au regard de la catégorie du cadre d'emplois dans lequel elle a été titularisée, un tel moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 8. 
 11.  Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 12.  Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d'indemnité et d'annulation de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative Par suite, les conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées. 
   Sur les frais exposés à l'occasion du litige :  
 13.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulouse, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par Mme A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A la somme demandée par la commune de Toulouse en application de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Toulouse tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et à la commune de Toulouse. 
 Délibéré après l'audience du 7 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Teuly-Desportes, présidente assesseure, 
 Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
   V. Dumez-Fauchille 
   La présidente, 
 A. Geslan-Demaret        
 La greffière, 
 M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 N°22TL22452