CAA31 · 4ème chambre — 21 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme E... A..., Mme C... F..., Mme D... B... et M. G... B... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 8 avril 2021 par laquelle le préfet de l’Hérault a refusé d’abroger son arrêté du 30 janvier 2008 approuvant le plan de prévention des risques d’incendie de forêt de la commune de Grabels en tant que ledit plan classe leur parcelle cadastrée section ... en zone rouge.  
 
Par un jugement n° 2102890 rendu le 2 novembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande ainsi présentée. 
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 décembre 2022 et le 11 avril 2024, Mme A..., Mme F..., Mme B... et M. B..., représentés par Me Raynal, demandent à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 2 novembre 2022 ; 
 
2°) d’annuler la décision du préfet de l’Hérault du 8 avril 2021 ; 
 
3°) d’enjoindre au préfet de l’Hérault, à titre principal, de modifier son arrêté du 30 janvier 2008 en classant leur parcelle en zone bleue « B2 » dans un délai de deux mois et sous astreinte de 50 euros par jour de retard, à titre subsidiaire, de modifier le même arrêté en classant leur parcelle en zone bleue « B1 » dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte et, à titre infiniment subsidiaire, de réexaminer leur demande d’abrogation partielle de cet arrêté dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;  
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
- le tribunal administratif s’est borné à examiner la légalité du classement de leur parcelle par le plan de prévention des risques à la date à laquelle ce plan a été approuvé sans prendre en compte les éléments postérieurs, notamment les conclusions du rapport d’expert du 26 janvier 2022 concluant à la bonne « défendabilité » du terrain ; 
- les premiers juges ont considéré à tort que la parcelle était intégrée à un massif forestier sans apprécier la nature et l’intensité du risque de manière concrète en tenant compte notamment du relief, de la végétation, de l’accessibilité aux moyens de secours, des ouvrages de protection existants, du débroussaillement et des vents dominants ;   
- la parcelle ne se trouve pas dans l’un des massifs forestiers identifiés par la note de présentation du plan de prévention des risques au sein de la commune ; 
- le classement de la parcelle en zone rouge n’est pas cohérent avec les intentions des rédacteurs du plan telles qu’elles ressortent du préambule du règlement ; 
- la parcelle répond aux critères prévus par le préambule pour être rattachée à la zone de précaution « B2 » ou, au moins, à la zone de précaution forte « B1 » ainsi que l’ont été les parcelles limitrophes constituant un secteur densément urbanisé ; 
- la bonne « défendabilité » du terrain est établie par le rapport d’expert au regard notamment des vents dominants, de l’accessibilité aux moyens de secours, de la présence de poteaux incendie et du respect de l’obligation de débroussaillement ;  
- le terrain est en continuité directe de l’enveloppe urbanisée de la commune et doit être regardé comme constituant une dent creuse au sein de cette enveloppe ; 
- il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le classement de la parcelle en cause en zone rouge se trouve entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. 
   
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mars 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance en date du 11 avril 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 mai 2024. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code forestier ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, 
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Raynal, représentant les appelants. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le préfet de l’Hérault a approuvé, par un arrêté du 30 janvier 2008, le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’incendie de forêt applicable sur le territoire de la commune de Grabels. Mme A..., Mme F... et Mme et M. B... sont propriétaires en indivision d’une parcelle cadastrée section ..., d’une superficie de 5 646 m2, située au lieu-dit « Rieu Massel », sur le territoire de cette commune. Le plan de prévention des risques susmentionné classe cette parcelle en zone rouge de danger. Par un courrier du 11 janvier 2021, les intéressés ont demandé au préfet de l’Hérault de modifier le classement de leur parcelle dans ledit plan pour la rendre constructible. Par une décision prise le 8 avril 2021, le préfet a refusé de faire droit à cette demande de modification. Par la présente requête, Mme A... et les autres requérants relèvent appel du jugement du 2 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision du 8 avril 2021.     
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
D’une part, aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / (…) ». L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité administrative compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il en résulte que, lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte au regard des circonstances qui prévalent à la date de sa décision. 
 
D’autre part, selon l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / (…) ». Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le classement de terrains entre les zones d’un plan de prévention des risques. 
 
Il ressort des pièces du dossier, notamment de la note de présentation du plan de prévention des risques naturels d’incendie de forêt de la commune de Grabels, que le territoire de ladite commune comporte des boisements sur près de 60 % de sa superficie, répartis entre deux principaux massifs et des boisements plus épars. Le plan de prévention des risques détermine le niveau d’aléa sur chaque point du territoire comme correspondant à la puissance potentielle du front de feu susceptible d’atteindre ce point. Il prend en compte pour le calcul de l’aléa, d’une part, l’indice de combustibilité de la végétation présente sur le terrain ainsi que son indice de biomasse et, d’autre part, un indice topomorphologique, lui-même défini en combinant la pente, l’exposition aux vents dominants et la position du terrain sur le versant. Ledit plan identifie par ailleurs un niveau d’enjeux sur chaque lieu en prenant en compte la présence de constructions et installations susceptibles d’accueillir des personnes, le caractère groupé ou diffus de l’habitat et la « défendabilité » du terrain, laquelle est appréciée en fonction de sa distance par rapport aux infrastructures routières permettant l’accessibilité des services de secours et l’évacuation des personnes en cas d’incendie. Le zonage règlementaire de ce plan a été établi en superposant la carte de l’aléa et la carte des enjeux. Il ressort à cet égard tant de la note de présentation du plan de prévention des risques que du préambule de son règlement que l’ensemble des secteurs impactés par un aléa « très fort » est classé en zone rouge de danger où les constructions sont interdites. Le plan identifie par ailleurs une zone tampon avec la zone rouge, dite zone bleue de précaution forte « B1 », dans laquelle l’habitat diffus est interdit, ainsi qu’une zone bleue de précaution « B2 » correspondant aux secteurs d’aléa « fort » mais déjà urbanisés, au sein de laquelle la densification urbaine est souhaitée sous réserve de prescriptions particulières. 
 
Il ressort également des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ... se situe en bordure sud-est de la principale partie agglomérée de la commune de Grabels, à proximité immédiate de l’un des boisements « épars » identifiés dans la note de présentation du plan de prévention des risques d’incendie de forêt au niveau de la vallée du Rieu Massel. S’il n’apparaît pas qu’un incendie ait été recensé sur ce secteur par le passé, la « carte forestière » insérée dans la requête d’appel montre que le boisement en cause est composé de pins d’Alep et l’annexe 2 de la note de présentation précise que ces arbres présentent l’indice de combustibilité le plus élevé. Il ressort par ailleurs du rapport d’évaluation des risques établi par un expert à la demande des requérants le 26 janvier 2022 que la parcelle en litige, non bâtie, supporte une végétation constituée d’une strate arbustive moyenne et d’une strate arborée éparse composée de buissons et de pins. Si la proximité du terrain avec les lotissements aménagés au nord rend improbable la propagation d’un incendie dans l’axe du vent dominant venant du nord-ouest, la parcelle est également exposée au vent marin du sud et la seule circonstance qu’elle présente une pente descendante est seulement susceptible de ralentir la vitesse de progression d’un éventuel incendie provenant du boisement limitrophe. Par suite et alors que le débroussaillement régulier pratiqué à ce jour par les requérants sur leur parcelle ne peut être garanti par principe et en permanence, la parcelle en cause peut être valablement regardée comme soumise à un aléa « très fort » au titre de l’incendie de forêt, à l’identique de la zone boisée jouxtant sa limite sud. Il ressort en outre de la carte départementale de l’aléa actualisée au mois de décembre 2021, produite par le préfet de l’Hérault à l’appui de ses écritures de première instance, que la majeure partie de la superficie de la parcelle concernée est désormais identifiée comme exposée à un niveau d’aléa encore supérieur, lequel est qualifié d’exceptionnel, au titre de ce risque.  
 
Il ressort enfin des pièces du dossier que, si le terrain des requérants est bordé de parcelles construites sur trois de ses limites, il n’est pas lui-même bâti ainsi qu’il été précisé précédemment, présente une superficie conséquente de 5 656 m2 et s’ouvre largement sur le boisement de la vallée du Rieu Massel sur sa bordure sud. Il ne peut ainsi être regardé comme intégré à l’enveloppe urbanisée de la commune et ne présente dès lors aucun enjeu, au sens du plan de prévention des risques naturels en litige, susceptible de justifier sa constructibilité, même sous réserve du respect de prescriptions particulières. Il ne se trouve notamment pas dans la même situation que les parcelles bâties environnantes classées par le plan en zone bleue de précaution forte « B1 ». Dans ces conditions et alors même que la parcelle cadastrée section ... bénéficierait d’une bonne « défendabilité », ainsi que l’indique le rapport d’expert susmentionné, compte tenu notamment de son accessibilité pour les services de secours et de sa proximité avec trois poteaux incendie normalisés, le classement en zone rouge de danger retenu pour cette parcelle est cohérent avec la méthode d’élaboration du plan rappelée au point 4 du présent arrêt et n’est entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation. Par suite, le préfet de l’Hérault n’a pas non plus commis une telle erreur en refusant, par la décision contestée, de procéder à l’abrogation de son arrêté du 30 janvier 2008 approuvant le plan de prévention des risques d’incendie de forêt en tant qu’il classe ladite parcelle en zone rouge de danger. 
 
Il résulte de ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement du 2 novembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision du préfet de l’Hérault du 8 avril 2021. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
Le présent arrêt rejette les conclusions en annulation présentées par les appelants et n’implique, par suite, aucune mesure d’exécution particulière au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par voie de conséquence, les conclusions présentées par les intéressés aux fins d’injonction et d’astreinte ne peuvent qu’être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque à verser aux appelants au titre des frais non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme A... et des autres requérants est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... A..., première dénommée, pour l’ensemble des appelants, et à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques. 
 
Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.  
 
Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 
M. Chabert, président, 
M. Teulière, président assesseur, 
M. Jazeron, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024.  
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
F. JazeronLe président, 
 
 
 
 
D. Chabert 
 
La greffière, 
 
 
 
 
N. Baali 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.